Kroniek deur Isaac Hammouch
Vir meer as 'n dekade het die Europese migrasiebeleid tussen twee teenstrydige imperatiewe gewissel: die behoud van 'n humanistiese tradisie wat gewortel is in die reg op asiel, terwyl daar gereageer word op groeiende politieke druk wat veroorsaak word deur toenemende migrasiestrome. Die aanvaarding in 2024 van die Europese Pakt oor Migrasie en Asiel, wat na verwagting teen 2026 ten volle in werking sal tree, is 'n belangrike keerpunt in hierdie evolusie. Agter hierdie hervorming lê 'n politieke werklikheid wat moeilik is om te ignoreer: die Europese Unie blyk implisiet te erken dat die migrasiestrategie wat sedert die 2015-krisis gevolg is, nie die verwagte resultate opgelewer het nie.
Die migrasiekrisis van 2015 verteenwoordig die beginpunt van hierdie transformasie. Daardie jaar het meer as een miljoen migrante en vlugtelinge in Europa aangekom, hoofsaaklik deur die oostelike Middellandse See via Turkye en Griekeland, maar ook deur die sentrale roete wat Libië met Italië verbind. Die omvang van die verskynsel het die beperkings van die Europese asielstelsel wreed blootgelê. Die Dublin-verordening, wat verantwoordelikheid vir asielaansoeke aan die eerste land van toetrede tot die Unie toewys, het vinnig onder die druk van massa-aankomste ineengestort. Lande aan die EU se eksterne grense, veral Griekeland en Italië, het hulself oorweldig bevind, terwyl verskeie Sentraal- en Oos-Europese state die idee van verpligte herverdeling van asielsoekers kategories verwerp het. Die Europese Unie het dus ontdek dat sy migrasiebeleid, gebou op 'n brose balans tussen nasionale soewereiniteit en Europese samewerking, nie ontwerp was om 'n krisis van so 'n omvang te hanteer nie.
In die lig van hierdie situasie het Europese instellings geleidelik 'n strategie aangeneem wat die migrasiebeleid vir jare sou vorm: die eksternalisering van migrasiebeheer. Die idee was om te verhoed dat migrante Europese gebied bereik deur die migrasiegrens na lande van deurgang en oorsprong te verskuif. Met ander woorde, dit het beteken dat state in Noord-Afrika en Afrika suid van die Sahara die verantwoordelikheid moes toevertrou om vertrek te beperk en migrasieroetes te beheer.
Hierdie strategie is gepaard met massiewe finansiële verpligtinge. In 2015 het die Europese Unie 'n Noodtrustfonds vir Afrika geskep wat ontwerp is om programme te finansier wat daarop gemik is om die oorsake van onreëlmatige migrasie aan te spreek. Hierdie fonds het miljarde euro's gemobiliseer om ekonomiese projekte te ondersteun, grensbeheerkapasiteite te versterk en smokkelnetwerke te bestry. Terselfdertyd het die EU 'n veel breër finansiële instrument met 'n begroting van ongeveer €79.5 miljard vir die tydperk 2021-2027 ingestel, wat bedoel is om samewerking met naburige streke en Afrikalande te finansier, met 'n beduidende gedeelte wat aan migrasiebestuur toegewy is.
Migrasievennootskappe het vinnig vermenigvuldig. Turkye het in 2016 'n ooreenkoms met die Europese Unie onderteken om Siriese vlugtelinge op sy grondgebied te behou in ruil vir etlike miljarde euro's in finansiële bystand. Soortgelyke samewerkingsraamwerke is ontwikkel met Libië, Tunisië, Marokko, Mauritanië, Egipte en verskeie Sahel-lande. Marokko het honderde miljoene euro's ontvang om grensbewaking te versterk en mensehandelnetwerke te bestry. Tunisië het sedert 2011 meer as €3 miljard in Europese hulp ontvang, waarvan 'n beduidende deel verband hou met migrasiesamewerking. In 2023 het 'n nuwe Europese samewerkingsprogram meer as €600 miljoen toegeken om Marokkaanse openbare beleide te ondersteun, insluitend migrasiebestuur en grensveiligheid. Mauritanië het ook 'n migrasievennootskap met die EU onderteken, vergesel van befondsing van meer as €200 miljoen wat daarop gemik is om toesig langs Atlantiese migrasieroetes te versterk.
As mens die verskeie Europese finansiële instrumente wat direk of indirek aan migrasiebestuur toegewy is, bymekaar tel, beloop die totaal tientalle miljarde euro's wat oor die afgelope dekade gemobiliseer is. Die verklaarde doelwit was tweeledig: om vertrek na Europa te verminder en om lande van oorsprong te stabiliseer om die strukturele dryfvere van migrasie aan te spreek.
Tog bly die resultate van hierdie strategie wyd gedebatteer. Migrasiestrome na Europa het nog nooit werklik gestop nie. In plaas daarvan skuif hulle eenvoudig van een roete na 'n ander, afhangende van grensbeheer en streekkrisisse. Wanneer die Turkse roete gedeeltelik sluit, neem oortogte in die sentrale Middellandse See toe. Wanneer beheermaatreëls in Libië toeneem, beweeg vertrekke na Tunisië of na die Atlantiese roete wat Wes-Afrika met die Kanariese Eilande verbind. In 2023 het meer as 97 000 migrante in Italië aangekom nadat hulle van die Tunisiese kus vertrek het, 'n dramatiese toename in vergelyking met vorige jare. Die Kanariese Eilande het ook 'n beduidende toename in aankomste van Mauritaniese en Senegalese kus aangeteken.
Hierdie verskynsel illustreer 'n bekende meganisme onder migrasiespesialiste: die sluiting van een migrasieroete elimineer nie migrasie nie, dit herlei dit bloot na alternatiewe en dikwels gevaarliker paaie. Terselfdertyd pas smokkelnetwerke vinnig aan by nuwe beperkings en ontwikkel nuwe strategieë om beheermaatreëls te omseil. Die Europese migrasiebeleid word dus 'n voortdurende wedloop tussen owerhede en transnasionale kriminele netwerke.
Boonop het die strategie van eksternalisering groeiende kommer oor menseregte laat ontstaan. Verskeie internasionale organisasies het ernstige misbruik in sommige vennootlande wat met die Europese Unie saamwerk, gedokumenteer. In Libië is migrante wat op see onderskep en na aanhoudingsentrums terugbesorg is, onderwerp aan geweld, afpersing en uiters strawwe aanhoudingsomstandighede. In Tunisië het verslae kollektiewe uitsettings en gewelddadige behandeling van migrante suid van die Sahara beskryf. In Mauritanië en ander Sahel-lande is arbitrêre arrestasies en gedwonge uitsettings ook aangemeld na die implementering van migrasie-samewerkingsooreenkomste met Europa.
Hierdie ontwikkelinge laat 'n fundamentele vraag ontstaan: hoe ver kan die Europese Unie die bestuur van sy grense delegeer sonder om die regsbeginsels wat die grondslag van sy politieke orde vorm, te ondermyn? Europa is gebou op 'n normestelsel wat die reg op asiel erken en die terugkeer van individue na lande waar hulle die risiko loop om onmenslike of vernederende behandeling te ondergaan, verbied.
Binne hierdie konteks lyk die hervorming wat in 2024 deur die Pakt oor Migrasie en Asiel aangeneem is, as 'n poging om beheer oor 'n gefragmenteerde en dikwels ondoeltreffende migrasiebeleid terug te kry. Dit weerspieël ook 'n dieper politieke transformasie. Migrasie het een van die sensitiefste kwessies in die Europese openbare debat geword en 'n sleutelfaktor agter die opkoms van populistiese en nasionalistiese politieke bewegings oor die hele vasteland.
Sommige waarnemers het parallelle getrek tussen die evolusie van Europese migrasiebeleid en die benadering wat in die Verenigde State gevolg word. Oorkant die Atlantiese Oseaan beliggaam die agentskap Immigration and Customs Enforcement, algemeen bekend as ICE, 'n hoogs gesekuritiseerde benadering tot migrasiebestuur. Hierdie federale agentskap beskik oor uitgebreide magte om ongedokumenteerde migrante regdeur die VSA se gebied te arresteer, aan te hou en te deporteer.
Die vergelyking tussen Europa en die Verenigde State moet egter versigtig bly. Die Amerikaanse stelsel funksioneer binne 'n federale staat wat toegerus is met 'n gesentraliseerde administrasie wat in staat is om 'n verenigde migrasiebeleid te implementeer. Die Europese Unie, daarenteen, bly 'n hibriede politieke struktuur waarin lidstate beduidende gesag oor immigrasie en asiel behou. Die Europese agentskap Frontex, wat verantwoordelik is vir die koördinering van eksterne grensbewaking, beskik nie oor dieselfde handhawingsbevoegdhede as 'n federale agentskap soos ICE nie.
Die verskil is dus struktureel. Terwyl die Verenigde State staatmaak op 'n gesentraliseerde migrasie-apparaat, funksioneer Europa deur 'n komplekse stelsel van samewerking tussen Europese instellings en nasionale administrasies. Hierdie fragmentering verklaar deels die probleme wat die Unie ondervind om 'n samehangende migrasiebeleid te vestig.
Nietemin dui die nuwe Europese migrasiepakt duidelik op 'n verskerping van die Unie se benadering. Die klem word nou geplaas op afskrikking, vinniger prosedures en die terugkeer van afgekeurde asielsoekers. In sekere gevalle kan asielaansoekers oorgeplaas word na derde lande wat as veilig beskou word om hul eise buite die Europese Unie te verwerk.
Hierdie ontwikkeling bring 'n diepgaande morele en wetlike dilemma na vore. Hoe kan die fundamentele reg om asiel te soek binne 'n raamwerk van die regstaat versoen word met die praktyk om migrante na lande te stuur waar beskermingstelsels swak of nie-bestaande is? Hoe kan 'n individu wat beskerming versoek kragtens 'n regsorde gebaseer op menseregte, oorgedra word na omgewings waar daardie waarborge onseker is?
Europa staan dus voor 'n komplekse dilemma. Aan die een kant moet dit die regs- en humanistiese beginsels behou wat sy politieke identiteit definieer. Aan die ander kant moet dit reageer op groeiende kommer onder sy burgers wat migrasie as 'n uitdaging vir ekonomiese, sosiale en kulturele stabiliteit beskou.
In werklikheid is dit onwaarskynlik dat die Europese migrasiepakt 'n definitiewe oplossing sal bied. Internasionale migrasie is 'n strukturele verskynsel wat nou gekoppel is aan globale ekonomiese ongelykhede, streekskonflikte, demografiese transformasies en die gevolge van klimaatsverandering. Solank hierdie faktore voortduur, sal migrasie voortduur ongeag die beleide wat geïmplementeer word om dit te beheer.
Die huidige verskuiwing in Europese beleid weerspieël dus minder die opkoms van 'n wonderoplossing as 'n poging om aan te pas na 'n dekade van duur en dikwels teleurstellende eksperimente. Europa soek nou na 'n nuwe balans tussen die verdediging van sy waardes en die herwinning van beheer oor 'n verskynsel wat dit nog nooit werklik bemeester het nie.
(*) Isaac Hammouch is 'n Belgies-Marokkaanse joernalis en skrywer. Hy is die outeur van verskeie boeke en opiniestukke en fokus op maatskaplike kwessies, regering en die transformasies wat die hedendaagse wêreld vorm.
