Paul Taylor, Mitherausgeber bei POLITICO, schreibt die Kolumne „Europe At Large“.
PARIS – Die Regeln der europäischen Haushaltsdisziplin, die eher im Verstoß als in der Einhaltung geehrt werden, sind veraltet, überkompliziert und zunehmend fehlgeleitet.
Die EU täte besser daran, den Stabilitäts- und Wachstumspakt zu umgehen, um öffentliche Investitionen in die grüne und digitale Wirtschaft zu fördern, anstatt Energie zu verschwenden, indem sie versucht, einen komplexen Rechtsrahmen zu reformieren, der immer mehr gute Absichten als Einhaltung hervorgebracht hat.
Der Pakt, der darauf abzielte, Schulden und Defizite einzudämmen, musste zu Beginn der COVID-19-Pandemie ausgesetzt werden, damit die Regierungen massiv Kredite aufnehmen und ausgeben konnten, um Haushalte zu unterstützen und Unternehmen während der Krise am Leben zu erhalten. Eine Ausweichklausel, die Notausgaben ermöglicht, wird dieses und nächstes Jahr in Kraft bleiben.
Was danach passiert, steht in den Sternen. Die Kommission kündigte diesen Monat an, dass die Haushaltsregeln 2023 wieder eingeführt werden. Brüssel plant, noch in diesem Jahr Konsultationen zur Reform des Systems abzuhalten, bevor es den Finanzministern Vorschläge unterbreitet.
„Konsultationen“ untertreibt die bevorstehenden harten Verhandlungen. Einflussreiche Persönlichkeiten wie der italienische Ministerpräsident Mario Draghi, EU-Wirtschafts- und Währungskommissar Paulo Gentiloni und Franzosen Europa Minister Clement Beaune haben alle eine umfassende Überarbeitung des Regelwerks gefordert, um wachstumsfördernde Investitionen zu unterstützen und die Ziele nach Ländern zu differenzieren, anstatt einheitliche Ziele aufzuerlegen.
'Papiertiger'
Leider sind die Chancen, dass wir eine radikale Reform sehen werden, die Lehren aus dem zieht, was während der Pandemie funktioniert hat – und was während der Schuldenkrise in der Eurozone nicht funktioniert hat – nahe Null. Die Hüter der Steuerorthodoxie in Nordeuropa werden dies nicht gutheißen.
Die im Maastricht-Vertrag von 1992 verankerten Regeln, aus denen der Euro hervorging, verlangen von den Regierungen, die Staatsverschuldung unter 60 Prozent des Bruttoinlandsprodukts zu halten und ihr Haushaltsdefizit auf 3 Prozent des BIP zu begrenzen. Die Begründung lautete: Da die EU einen makroökonomisch winzigen zentralen Haushalt und keinen Mechanismus zur Umverteilung von Reichtum hat, muss jeder Mitgliedsstaat der einheitlichen Währung solide öffentliche Finanzen aufrechterhalten, um schädliche Auswirkungen auf seine Partner zu vermeiden.
Der Stabilitätspakt von 1997, der vor der Einführung des Euro auf deutschen Druck beschlossen wurde, sollte diesen Grenzen Nachdruck verleihen. Es sah abgestufte Sanktionen bis hin zu hohen Bußgeldern für Länder vor, die die Ziele wiederholt verfehlen. Sie wurden trotz mehrfacher Verstöße südeuropäischer Länder nie angewandt und haben längst jegliche Glaubwürdigkeit verloren.
Die ganze Debatte, sagt der Wirtschaftswissenschaftler Nicolas Veron vom Bruegel Think-Tank und dem Peterson Institute for International Economics, ist „ein politisches Theater des Absurden ohne Konsequenzen.
„Die Lehre aus den 22 Jahren des Bestehens des Euro ist, dass Sanktionen niemals aktiviert werden und auch im Extremfall nicht abschreckend wirken. Daher sind alle Fiskalregeln ein Papiertiger“, sagte er.
Viele Ökonomen argumentieren, dass die Maastricht-Kriterien für eine vergangene Ära steigender Zinsen, Inflation und Wachstum entwickelt wurden. Das passt nicht mehr in Zeiten, in denen die Kreditkosten gesunken sind, die Europäische Zentralbank Staatsanleihen aufsaugt, die Inflation dauerhaft niedrig ist und auch das Wachstumspotenzial zurückgegangen ist. Die Grenzen des Vertrags sind heute einfach nicht realistisch, da die Staatsverschuldung Italiens während der Pandemie von 130 auf 160 Prozent des BIP angeschwollen ist, die Frankreichs und Spaniens von unter 100 auf 120 und die Griechenlands von 185 auf 210 Prozent.
Eine Änderung der Kriterien würde jedoch eine Änderung der EU-Verträge mit einstimmiger Zustimmung aller EU-Regierungen und -Parlamente erfordern – unwahrscheinlich, da die Verteidiger der EU-Haushaltsdisziplin es ablehnen, die wichtigste Waffe in ihrem Arsenal aufzugeben.
Der irische Finanzminister Pascal Donohoe, Vorsitzender der Eurogruppe der Finanzminister, hat Forderungen von Experten – einschließlich des ehemaligen IWF-Chefökonomen Olivier Blanchard – ausgeschlossen, den Pakt durch Steuerstandards zu ersetzen, die umfassende, auf jedes Land zugeschnittene Ziele festlegen und von unabhängigen nationalen Finanzministern überwacht werden Gremien, anstatt von der Kommission oder den EU-Ministern durchgesetzt zu werden.
Österreichisches Modell
Glücklicherweise gibt es Änderungen, die vorgenommen werden könnten, ohne das EU-Recht zu ändern oder einen Vertrag schmerzhaft umzuschreiben. Dafür können wir uns bei den Österreichern bedanken.
In den 1990er Jahren hat Wien mit der Gründung eines Staatsunternehmens einen Weg gefunden, die EU-Schuldengrenzen zu umgehen. Unter dem Namen ASFINAG soll sie österreichische Autobahnen bauen und unterhalten – ein gewaltiges Projekt mit einer Kreditaufnahme von etwa 5 Prozent des BIP. Damals kämpfte Österreich darum, die Kriterien für den Beitritt zum Euro zu erfüllen, was jede Art von Ausgaben zu einem Gegenstand nervöser Prüfung machte.
Aber die staatlich garantierte Kreditaufnahme des Unternehmens auf den Kapitalmärkten wurde nicht als Staatsverschuldung gezählt, da sie durch dedizierte Einnahmequellen bedient wurde, aus Lkw-Maut und einer jährlichen Nutzungsgebühr für Autos. Die ASFINAG zahlt sogar einen kleinen Jahresüberschuss an den Staat. Clever.
„Es wurde geschaffen, um den Pakt zu umgehen und Investitionen zu ermöglichen“, erinnert sich Franz Nauschnigg, der Ökonom, der das Programm mitentwickelt hat. „Es ist selbstfinanzierend und hat uns ein sehr modernes Autobahnnetz viel billiger gegeben, als wenn Sie es durch öffentlich-private Partnerschaften gemacht hätten.“
Die deutsche Bundesbank, eine Verfechterin fiskalischer Redlichkeit, focht dieses außerbilanzielle Kreditaufnahmevehikel beim EU-Statistikamt an. Aber Eurostat hielt an der Ausnahme des österreichischen Modells von der Berechnung der „öffentlichen Verschuldung“ fest. Berlin hat seitdem ein ähnliches System für den Bau und die Instandhaltung deutscher Autobahnen über eine Firma namens Autobahn GmbH eingeführt.
„Dasselbe könnten Sie tun, um öffentliche Investitionen in intelligente Energienetze, Solarparks, transmediterrane Stromkabel oder Hochgeschwindigkeitsbreitband zu finanzieren“, sagte Nauschnigg, der seine Ideen in Brüssel, Paris, Berlin und Rom vorgestellt hat. „Dies könnte EU-weit erfolgen oder durch die Schaffung eines Systems nationaler ASFINAG, die sich miteinander verbinden.“
Die Idee, mehr öffentliche Investitionen aus Haushaltszwängen herauszuhalten, hat im Wahlkampf für die Bundestagswahlen im September an Bedeutung gewonnen, da Politiker darüber debattieren, ob und wann die verfassungsmäßige „Schuldenbremse“ wieder aktiviert werden soll, die die staatliche Kreditaufnahme stark einschränkt.
Die Grünen, die in Meinungsumfragen gleichauf mit der konservativen CDU/CSU liegen, haben einen öffentlichen Investitionsfonds von 500 Milliarden Euro für die Energiewende vorgeschlagen. Die Mitte-Links-SPD plädieren zwar für eine baldige Rückkehr zur sogenannten „Schwarzen Null“-Schuldengrenze, wollen aber auch bestimmte Anlagekategorien von der Berechnung ausnehmen.
All diese Programme zielen darauf ab, die Fehler der Reaktion der EU auf die Krise in der Eurozone zu vermeiden, als synchronisierte Sparmaßnahmen zum Einbruch öffentlicher Investitionen führten, eine Double-Dip-Rezession auslösten, das Wachstumspotenzial verringerten und einen Mangel an Investitionen des Privatsektors verschlimmerten.
Was ist nicht zu mögen?
Nun, die Änderungen werden zwangsläufig einen Streit darüber auslösen, was gute und uneinbringliche Schulden ausmacht. Einige Länder wie Frankreich plädieren seit langem dafür, beispielsweise den Kauf von Rüstungsgütern von der Schuldenberechnung auszunehmen. Andere argumentieren, dass Bildungsausgaben die wachstumsstärkste Investition überhaupt sind – und ausgenommen werden sollten.
Fiskalfalken warnen derweil davor, dass die Finanzmärkte – die ultimativen Entscheidungsträger für die Tragfähigkeit der Schulden eines Landes – sich nicht lange durch kreative Buchführung täuschen lassen werden.
Wie der konservative deutsche Europaabgeordnete Markus Ferber es ausdrückt: „Schulden sind Schulden. Natürlich spielt es eine Rolle, ob ich Geld leihe, um einen schönen Urlaub zu bezahlen, oder ein Auto kaufe, um mich zur Arbeit zu bringen. Aber ich warne davor, eine öffentliche Debatte über gute und schlechte Schulden zu beginnen. Wir müssen uns die Realität der Schuldentragfähigkeit ansehen.“
Das grundsätzliche Problem, so Ferber, sei, dass Länder wie Frankreich und Italien ihre Schulden in guten Zeiten nicht abbauen und mit steigenden Zinsen zu kämpfen haben. Das ist ein fairer Punkt, und Europa wird weiterhin vernünftige Regeln brauchen, um die laufenden Ausgaben mit den Einnahmen in Einklang zu bringen. Aber es darf die EU nicht daran hindern, veraltete Schuldenobergrenzen zu umgehen, um lebenswichtige öffentliche Investitionen zu fördern.
