Als Dänemark seinen ersten Nationaler Aktionsplan gegen Rassismus (NAPAR) Im Februar 2025 markierte diese Geste eine längst überfällige Anerkennung eines Problems, das von Menschenrechtsbeobachtern seit Langem dokumentiert wurde. Doch sechs Monate später, auf der 52. Sitzung der UN-Arbeitsgruppe für die Allgemeine Regelmäßige Überprüfung (UPR) in Genf, geriet der Plan ins Zentrum einer umfassenderen Kritik. 44 der 87 teilnehmenden Staaten äußerten Bedenken hinsichtlich Rassendiskriminierung, und mehrere stellten explizit in Frage, ob der dänische Rahmen dem Ausmaß der Herausforderung gerecht werde.
Die UPR, angehalten 7. Mai 2026Der Internationale Menschenrechtsrat (IRR) dient als Peer-Review-Mechanismus der Vereinten Nationen für Menschenrechte. Alle vier bis fünf Jahre wird jeder Mitgliedstaat einer Überprüfung unterzogen. Dänemarks vierte Überprüfung rief Reaktionen hervor, die von Lob bis zu scharfer Kritik reichten, wobei Rassismus als dominierendes Thema hervortrat. Die Übereinstimmung war frappierend: Staaten aller Kontinente stellten sich dieselben Fragen. Welche Definition von Rassismus leitet die dänische Politik? Welche Gemeinschaften werden durch den Plan geschützt? Und welche Schutzmechanismen gibt es gegen die strukturellen Mechanismen, die Ausgrenzung perpetuieren?
Der Kontext der Überprüfung
Dänemark ging mit gemischten Ergebnissen in die Überprüfung. Die Regierung hatte das Internationale Übereinkommen zum Schutz aller Personen vor dem Verschwindenlassen ratifiziert, den Einsatz von Einzelhaft als Disziplinarmaßnahme eingeschränkt und den Antirassismus-Aktionsplan selbst verabschiedet. Diese Schritte wurden von mehreren Delegationen gelobt. Belgien begrüßte beispielsweise den Nationalen Aktionsplan gegen Rassismus (NAPAR) sowie die Ratifizierung des ILO-Übereinkommens 190 im Jahr 2024 und die Einführung einer einwilligungsbasierten Definition von Vergewaltigung. Norwegen hob die Kriminalisierung von Folter hervor. Finnland würdigte das politische Abkommen von 2025 über Entschädigungen für grönländische Frauen, die zwischen 1960 und 1990 Zwangsverhütungskampagnen ausgesetzt waren.
Doch dieselben Staaten, die Fortschritte anerkannten, forderten mehr. Belgien schloss sich seiner Anerkennung umgehend mit drei Empfehlungen an: effektive Ermittlung und Verfolgung rassistischer Hassverbrechen, ein umfassendes, differenziertes Datenerfassungssystem und der fortgesetzte Dialog mit den betroffenen Gemeinschaften. Dieses Muster wiederholte sich bei den Interventionen in Westeuropa. Lob für dänische Institutionen wich konkreten Forderungen nach Strukturreformen.
Der Nationale Aktionsplan gegen Terrorismusbekämpfung (NAPAR) selbst rückte in den Fokus. 32 Staaten bezogen sich auf den Plan, nicht alle positiv. Mehrere begrüßten zwar das Datum seiner Verabschiedung (Februar 2025) als positiven Schritt, stellten aber gleichzeitig seinen Umfang, seine Definitionen und seine Lücken in Frage. Die Kritik konzentrierte sich auf fünf Bereiche: das Fehlen von Muslimen als explizite Zielgruppe, das Fehlen standardisierter Daten zu Hassverbrechen, das Fortbestehen von rassistischer und religiöser Profilerstellung, die Fortführung des sogenannten „Parallelgesellschafts“-Wohnraummodells und das Fehlen unabhängiger Überwachungsmechanismen.
Westeuropäische und alliierte Perspektiven
Die Interventionen der Nachbarländer Dänemarks hatten besonderes Gewicht. Frankreich empfahl in einer kurzen, auf Französisch verfassten Erklärung die Überarbeitung von Gesetzesbestimmungen, die ethnische Kriterien in die öffentliche Politik einführen, insbesondere im Wohnungs- und Bildungswesen. Es forderte ein umfassendes und kohärentes Antidiskriminierungsgesetz. Luxemburg ging noch weiter und verlangte ein ausdrückliches Verbot von Racial Profiling und religiöser Profilerstellung, wirksame Meldeverfahren sowie die Beschleunigung von Reformen zur Reduzierung von Untersuchungshaft und verlängerten Isolationshaftverfahren.
Irlands Stellungnahme begrüßte den Schutz von LGBTIQ+-Personen und forderte gleichzeitig die Aktualisierung des nationalen Aktionsplans gegen Rassismus, um eine Definition von Rassendiskriminierung aufzunehmen. Zudem empfahl Irland die Einrichtung eines ständigen, unabhängigen nationalen Berichterstatters zur Überwachung der Maßnahmen gegen Menschenhandel – ein Vorschlag, der die allgemeineren Forderungen nach Kontrollstrukturen widerspiegelte.
Die kanadische Stellungnahme zählte zu den deutlichsten. Sie verwies auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs von 2025 zum dänischen Modell des „Parallelwohnungsbaus“ und rief zur Einhaltung dieses Urteils auf. Weiterhin empfahl sie, die Polizei zu verpflichten, Vorfälle als mögliche Hassverbrechen zu erfassen, wenn Opfer eine vorurteilsbedingte Motivation angeben, sicherzustellen, dass Asylinitiativen aus Drittstaaten internationalen Verpflichtungen entsprechen, und traumasensible Angebote zur psychischen Gesundheit für indigene Gemeinschaften in Grönland im Einklang mit der UN-Erklärung über die Rechte indigener Völker einzuführen.
Australien erwies sich ebenso direkt. Es begrüßte die Entschuldigung des Premierministers gegenüber den grönländischen Inuit-Opfern von Zwangsverhütung, forderte aber umgehend die Aufhebung der Bestimmungen in der Verordnung L38 und im Polizeigesetz, die sogenannte „Parallelgesellschaften“ definieren und ethnische Diskriminierung im sozialen Wohnungsbau und bei der Strafverfolgung ermöglichen. Zudem forderte es einen besseren Schutz für Überlebende geschlechtsspezifischer Gewalt während der Ermittlungen.
Deutschland äußerte Bedenken hinsichtlich der Rückkehrzentren für Migranten, insbesondere deren Auswirkungen auf das psychische Wohlbefinden der Bewohner, und forderte Dänemark auf, die Notwendigkeit der Unterbringung Minderjähriger in solchen Einrichtungen zu überprüfen. Zudem stellte Deutschland im Vorfeld Fragen zur strukturellen Zusammenarbeit zwischen der dänischen Regierung und den Selbstverwaltungen Grönlands und der Färöer-Inseln im Bereich des Menschenrechtsschutzes.
Die Niederlande und Neuseeland beteiligten sich an der kritischen Auseinandersetzung mit den strukturellen Rahmenbedingungen. Die Niederlande empfahlen die Erstellung nationaler Richtlinien für Menschen mit Geschlechtsvariationen, während Neuseeland die uneingeschränkte Anwendung der Istanbul-Konvention im gesamten Königreich, einschließlich Grönland und den Färöer-Inseln, forderte. Finnland konzentrierte sich auf algorithmische Diskriminierung und appellierte an Dänemark, sicherzustellen, dass künstliche Intelligenz und Algorithmen in Sozialleistungen marginalisierte Gruppen, darunter Migranten, Menschen mit Behinderungen und ethnische Minderheiten, nicht diskriminieren.
Diese Interventionen hatten eines gemeinsam: Sie betrachteten den NAPAR nicht als Ergebnis, sondern als Ausgangspunkt, der erweitert, präzisiert und unabhängig überprüft werden müsse.
Jenseits des Westblocks
Staaten aus Afrika, Asien, Lateinamerika und dem Nahen Osten bekräftigten dieselben Bedenken, wenn auch mit unterschiedlicher Gewichtung. Malaysia empfahl, Gesetze und Richtlinien mit diskriminierenden Auswirkungen auf ethnische Minderheiten zu überprüfen, klare Rechtsrahmen für die Strafverfolgung zu schaffen und die Datenerhebung zu Hassrede und Hassverbrechen zu verbessern. Ruanda forderte verbesserte Melde-, Ermittlungs- und Datensysteme für rassistische Hassverbrechen sowie die Verabschiedung einer klaren rechtlichen Definition und eines ausdrücklichen Verbots von Racial Profiling.
Katars Intervention erwies sich als besonders detailliert. Katar empfahl, die internationale Definition von Rassendiskriminierung in den nationalen Aktionsplan aufzunehmen, Hürden bei der Meldung von Hassverbrechen abzubauen, ein differenziertes Datenerfassungssystem einzurichten, Maßnahmen gegen Menschenhandel zu verstärken und eine diskriminierungsfreie, qualitativ hochwertige Bildung zu gewährleisten. Tunesien forderte die Ausweitung des Aktionsplans 2025 auf alle religiösen und ethnischen Minderheiten, die Verurteilung extremistischer anti-islamischer Rhetorik und die Stärkung des rechtlichen und institutionellen Rahmens gegen Gewalt gegen Frauen.
Die türkische Stellungnahme nahm einen schärferen Ton an. Sie kritisierte das Fehlen einer Berücksichtigung von Islamfeindlichkeit im nationalen Aktionsplan, trotz deutlicher Kritik der Europäischen Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI). Die Türkei forderte unverzüglich einen gesonderten Aktionsplan gegen Islamfeindlichkeit, die Berücksichtigung von Fremdenfeindlichkeit gegenüber Einwanderern und Bürgern nicht-westlicher Herkunft sowie die Gewährleistung, dass jegliche Änderungen der Ausweisungsverfahren mit internationalen Verträgen im Einklang stehen.
Venezuela schloss sich dieser strukturellen Kritik an und forderte die Überprüfung diskriminierender Elemente im Parallelgesellschaftsgesetz sowie die Entwicklung eines umfassenden Plans gegen Gewalt gegen Frauen und Mädchen mit aufgeschlüsselten Daten. China äußerte Besorgnis über das rassistisch motivierte „Ghettogesetz“ und die Notwendigkeit, die negativen Auswirkungen des Kolonialismus auf indigene Völker zu beseitigen.
Bangladesch, Iran und die Demokratische Volksrepublik Korea prangerten die Kategorisierung als „nicht-westlich“ als Diskriminierungsgrund an. Iran forderte ein Ende islamfeindlicher Rhetorik und die Verabschiedung einer umfassenden nationalen Strategie. Nordkorea verlangte die Abschaffung diskriminierender Strukturen, einschließlich der Kategorisierung als „nicht-westlich“. Diese Staaten, die die Menschenrechtslage im Westen oft kritisieren, fanden mit ihren europäischen Nachbarn Übereinstimmung hinsichtlich der konkreten Mechanismen der dänischen Politik.
Die Konvergenz von Daten und Definitionen
Eine Forderung tauchte ungewöhnlich häufig auf: die nach standardisierten, aufgeschlüsselten Daten. Belgien, Katar, Ruanda, Irland, Malaysia, Nigeria, Norwegen und Polen drängten Dänemark, die Erfassung und Veröffentlichung von Hasskriminalitätsstatistiken, aufgeschlüsselt nach Ethnizität, Religion, Geschlecht und anderen Kriterien, zu verbessern. Das Fehlen solcher Daten, das in mehreren Interventionen bemängelt wurde, erschwert es, das Ausmaß von Hasskriminalität zu messen, Trends zu erkennen und die Wirksamkeit politischer Maßnahmen zu bewerten.
Die Definition von Rassismus selbst wurde zum Streitpunkt. Irland, Katar, Malta und einige andere Länder bemängelten, dass der Nationale Aktionsplan gegen Rassismus (NAPAR) keine klare Definition von Rassendiskriminierung enthalte. Burkina Faso empfahl, den Plan um konkrete, messbare Ziele und Indikatoren zu ergänzen. Norwegen forderte eine Erweiterung um messbare Zielvorgaben. Costa Rica drängte darauf, sicherzustellen, dass der Plan alle historisch diskriminierten Gruppen und Minderheiten einschließt.
Diese Forderungen decken sich mit einem breiteren internationalen Konsens. Der UN-Ausschuss für die Beseitigung der Rassendiskriminierung (CERD) hat wiederholt die Erhebung disaggregierter Daten gefordert. Die Europäische Kommission gegen Rassismus und Intoleranz (ECRI) hat Dänemark dringend aufgefordert, gegen antimuslimische Diskriminierung vorzugehen und einheitliche Systeme zur Erfassung von Hassverbrechen einzurichten. Die Übereinstimmung der staatlichen Empfehlungen mit den Positionen dieser Vertragsorgane deutet nicht auf vereinzelte Kritik, sondern auf eine gemeinsame Diagnose hin.
Widerhall der Zivilgesellschaft
Der UPR-Prozess berücksichtigt neben staatlichen Berichten auch Beiträge von Nichtregierungsorganisationen. Für Dänemarks vierten Zyklus reichten mehrere NGOs Analysen des NAPAR ein. Darunter befand sich auch ein gemeinsamer Beitrag von CAP Liberté de Conscience, die Europäische Muslimische Initiative für sozialen Zusammenhalt (EMISCO) und Youth for Human Rights Denmark Die Studie untersuchte die Lücken des Plans. In dem von Bashy Quraishy und Gregory Christensen, beide Mitglieder des Beirats des Dänischen Instituts für Menschenrechte, verfassten Beitrag wurden die Auslassung von Muslimen als explizite Zielgruppe, das Fehlen standardisierter Datenrahmen für Hassverbrechen, das Fehlen von Verboten rassistischer und religiöser Profilerstellung, das Fortbestehen stigmatisierender städtischer Politiken sowie die Notwendigkeit unabhängiger Überwachung und zivilgesellschaftlicher Partnerschaften bemängelt.
Diese Themen fanden im Parlament Anklang. Die Staaten zitierten die Eingabe nicht direkt; diplomatische Gepflogenheiten erlauben eine solche Bezugnahme selten. Dennoch war die Übereinstimmung zwischen den Analysen der Nichtregierungsorganisationen und den Empfehlungen der Staaten bemerkenswert. Die Forderung nach einer Definition von Rassendiskriminierung im Nationalen Aktionsplan für die Rechte von Muslimen (NAPAR), die Forderung nach Bekämpfung von antimuslimischem Rassismus, das Beharren auf Datentransparenz und die Kritik am Konzept der „Parallelgesellschaft“ fanden sich sowohl in den Dokumenten der Zivilgesellschaft als auch in den offiziellen Stellungnahmen wieder.
Das Dänische Institut für Menschenrechte, die nationale Menschenrechtsinstitution, bekräftigte diese Übereinstimmung in seinem eigenen Stakeholder-Bericht. Es empfahl, den Aktionsplan gegen Rassismus um konkrete, messbare Ziele und Indikatoren zu erweitern, Monitoring-Initiativen dauerhaft zu etablieren und den Plan auf die Bekämpfung von Diskriminierung und Hass gegen alle religiösen und ethnischen Minderheiten, einschließlich Muslime, auszudehnen. Die Position des Instituts, die auf seinem gesetzlichen Auftrag und seiner Anerkennung nach den Pariser Prinzipien beruht, verlieh den von Staaten und der Zivilgesellschaft geäußerten Bedenken institutionelles Gewicht.
What Happens Next
Die Allgemeine Regelmäßige Überprüfung (UPR) erarbeitet Empfehlungen, die der überprüfte Staat annehmen, zur Kenntnis nehmen oder ablehnen kann. Dänemark sieht sich nun einer Vielzahl von Vorschlägen gegenüber, die Themen wie Rassendiskriminierung, geschlechtsspezifische Gewalt, Migrantenrechte, Haftbedingungen, indigene Rechte in Grönland und auf den Färöer-Inseln sowie die Regulierung neuer Technologien umfassen. Die Annahmephase ist in der Regel innerhalb von sechs Monaten nach der Überprüfungssitzung abgeschlossen.
Für den Nationalen Aktionsplan gegen Rassismus (NAPAR) lassen sich die relevanten Empfehlungen in fünf Kernpunkte zusammenfassen: die Definition von Rassendiskriminierung im Einklang mit dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung; die Ausweitung des Plans auf alle religiösen und ethnischen Minderheiten, einschließlich Muslime; die Einrichtung einer standardisierten, differenzierten Datenerfassung zu Hassverbrechen; das Verbot von Racial Profiling und religiösem Profiling; und die Überprüfung des Wohnungsbaukonzepts für die „Parallelgesellschaft“. Weitere Forderungen betreffen unabhängiges Monitoring, die Finanzierung zivilgesellschaftlicher Projekte und die Ausweitung der Antirassismusmaßnahmen auf Grönland und die Färöer-Inseln.
Die Umsetzungsphase erstreckt sich dann über die viereinhalb Jahre bis zum nächsten Überprüfungszyklus. Staaten, die Empfehlungen angenommen haben, müssen über die Fortschritte berichten. Die UPR fungiert somit nicht als Tribunal, sondern als Mechanismus für anhaltenden Druck, durch den wiederholte Empfehlungen über mehrere Zyklen hinweg schrittweise zu politischen Veränderungen führen können.
Für zivilgesellschaftliche Organisationen bietet die Zeit nach der Überprüfung ein strategisches Zeitfenster. NGOs können beobachten, welche Empfehlungen Dänemark annimmt, die Umsetzung durch informelle Berichterstattung verfolgen und den dokumentierten internationalen Konsens nutzen, um innenpolitische Veränderungen zu bewirken. Die Annäherung westlicher und nicht-westlicher Staaten an konkrete Strukturreformen – von der Datenerhebung bis hin zu Verboten der Profilerstellung – schafft ein breites Bündnis der Besorgnis, das die üblichen geopolitischen Trennlinien überwindet.
Der dänische Fall verdeutlicht sowohl das Potenzial als auch die Grenzen der Allgemeinen Regelmäßigen Überprüfung (UPR). Der Mechanismus hat es geschafft, strukturellen Rassismus in einem Staat mit ansonsten starker Menschenrechtsbilanz auf die internationale Agenda zu setzen. Er hat konkrete, messbare Forderungen anstelle vager Appelle hervorgebracht. Die Bewährungsprobe liegt jedoch nicht in Genf, sondern in Kopenhagen, bei den Ministerien, die nun entscheiden müssen, ob sie den Anwendungsbereich des Nationalen Aktionsplans zur Bekämpfung von Rassismus (NAPAR) erweitern, seine Definitionen überarbeiten und seine Umsetzung einer unabhängigen Prüfung unterziehen.
Die Staaten haben gesprochen. Die Frage ist nun, ob Dänemark zuhören wird.
