Lorsque le Danemark a présenté son premier Plan d'action national contre le racisme En février 2025, l’adoption du Plan national d’action pour la protection des personnes handicapées (NAPAR) a marqué une reconnaissance tardive d’un problème documenté de longue date par les observateurs des droits humains. Pourtant, six mois plus tard, lors de la 52e session du Groupe de travail sur l’Examen périodique universel (EPU) des Nations Unies à Genève, le plan s’est retrouvé au cœur d’un examen plus approfondi. Quarante-quatre des quatre-vingt-sept États participants ont exprimé des inquiétudes quant à la discrimination raciale, plusieurs se demandant explicitement si le cadre danois était à la hauteur du problème.
L'EPU, tenue sur 7 mai 2026Le Comité des droits de l'homme, organe d'évaluation par les pairs des Nations Unies, soumet chaque État membre à un examen tous les quatre à cinq ans. Le quatrième cycle d'évaluation du Danemark a suscité des réactions allant des éloges aux critiques acerbes, le racisme s'imposant comme le thème dominant. La convergence était frappante : des États de tous les continents se sont retrouvés face aux mêmes questions. Quelle définition du racisme guide la politique danoise ? Quelles communautés le plan protège-t-il ? Et quelles garanties existent contre les mécanismes structurels qui perpétuent l'exclusion ?
Contexte de l'évaluation
Le Danemark s'est présenté à l'examen avec un bilan mitigé. Le gouvernement avait ratifié la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes contre les disparitions forcées, limité le recours à l'isolement cellulaire comme mesure disciplinaire et adopté le plan d'action antiraciste. Ces mesures ont été saluées par de nombreuses délégations. La Belgique, par exemple, a salué le Plan d'action national pour la protection contre le racisme (NAPAR), ainsi que la ratification en 2024 de la Convention n° 190 de l'OIT et l'introduction d'une définition du viol fondée sur le consentement. La Norvège a pris note de la criminalisation de la torture. La Finlande a souligné l'accord politique de 2025 relatif à l'indemnisation des femmes groenlandaises victimes de campagnes de contraception forcée entre 1960 et 1990.
Pourtant, les mêmes États qui reconnaissaient les progrès accomplis réclamaient davantage. La Belgique, après avoir salué les progrès réalisés, a immédiatement formulé trois recommandations : des enquêtes et des poursuites efficaces contre les crimes de haine racistes, un système complet de collecte de données désagrégées et un dialogue continu avec les communautés concernées. Ce schéma s’est répété dans toutes les interventions en Europe occidentale. Les éloges adressés aux institutions danoises ont laissé place à des demandes précises de réformes structurelles.
Le Plan national d'action pour la prévention de la radicalisation (NAPAR) est devenu un point central des débats. Trente-deux États y ont fait référence, parfois de manière négative. Plusieurs ont salué sa date d'adoption (février 2025), y voyant un progrès, tout en s'interrogeant sur sa portée, ses définitions et ses lacunes. Les critiques se sont concentrées sur cinq points : l'absence de mention explicite des musulmans comme groupe cible, le manque de données standardisées sur les crimes de haine, la persistance du profilage racial et religieux, le maintien du système de logement dit de « société parallèle », et l'absence de mécanismes de contrôle indépendants.
Perspectives d'Europe occidentale et alliées
Les interventions des plus proches voisins du Danemark ont été particulièrement importantes. La France, dans une déclaration concise en français, a recommandé la révision des dispositions législatives introduisant des critères ethniques dans les politiques publiques, notamment en matière de logement et d'éducation. Elle a appelé à l'adoption d'une loi antidiscrimination globale et cohérente. Le Luxembourg est allé plus loin, exigeant une interdiction explicite du profilage racial ou religieux, des mécanismes de signalement efficaces et l'accélération des réformes visant à réduire la détention provisoire et les régimes d'isolement prolongés.
L'intervention de l'Irlande a salué les mesures de protection mises en place pour les personnes LGBTIQ+ tout en appelant explicitement à la mise à jour du plan d'action national contre le racisme afin d'y inclure une définition de la discrimination raciale. Elle a également recommandé la création d'un rapporteur national permanent et indépendant chargé de suivre les activités de lutte contre la traite des personnes, une proposition qui faisait écho à des demandes plus générales en faveur de structures de contrôle.
La déclaration du Canada s'est avérée parmi les plus pertinentes. Elle a pris note de l'arrêt de 2025 de la Cour de justice de l'Union européenne concernant le cadre danois de « logement parallèle » et a encouragé son respect. Le Canada a recommandé d'obliger la police à enregistrer les incidents comme des crimes haineux potentiels lorsque les victimes font état d'une motivation discriminatoire, de veiller à ce que les initiatives d'asile des pays tiers respectent les obligations internationales et de mettre en œuvre des services de santé mentale adaptés aux traumatismes pour les communautés autochtones du Groenland, conformément à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
L'Australie a fait preuve d'une franchise similaire. Elle a salué les excuses du Premier ministre aux Inuits du Groenland victimes de contraception forcée, mais a immédiatement exigé l'abrogation des dispositions du règlement L38 et de la loi sur la police qui désignent des « sociétés parallèles » et autorisent la discrimination ethnique en matière de logement social et d'application de la loi. Elle a également réclamé un renforcement de la protection des victimes de violences sexistes lors des enquêtes.
L'Allemagne a exprimé ses préoccupations concernant les centres de retour pour migrants, notamment quant à leur impact sur le bien-être mental des résidents, et a demandé au Danemark de réexaminer la nécessité d'héberger des mineurs dans ces structures. Elle a également posé des questions préliminaires sur la coopération structurelle entre le gouvernement danois et les administrations autonomes du Groenland et des îles Féroé en matière de protection des droits humains.
Les Pays-Bas et la Nouvelle-Zélande ont également contribué à l'examen des cadres structurels. Les Pays-Bas ont recommandé l'établissement de lignes directrices nationales pour les personnes présentant des variations des caractéristiques sexuelles, tandis que la Nouvelle-Zélande a plaidé pour l'application intégrale de la Convention d'Istanbul sur l'ensemble du territoire du Royaume, y compris au Groenland et aux îles Féroé. La Finlande s'est concentrée sur la discrimination algorithmique, exhortant le Danemark à veiller à ce que l'intelligence artificielle et les algorithmes utilisés dans les services sociaux ne discriminent pas les groupes marginalisés, notamment les migrants, les personnes handicapées et les minorités ethniques.
Ces interventions avaient un point commun : elles considéraient le NAPAR non pas comme une conclusion, mais comme un point de départ nécessitant un approfondissement, des clarifications et une vérification indépendante.
Au-delà du bloc occidental
Des États d'Afrique, d'Asie, d'Amérique latine et du Moyen-Orient ont réaffirmé ces mêmes préoccupations, avec une importance variable. La Malaisie a recommandé de revoir les lois et politiques ayant un impact discriminatoire sur les minorités ethniques, d'établir des cadres juridiques clairs pour l'application de la loi et d'améliorer la collecte de données sur les discours et les crimes de haine. Le Rwanda a appelé à un renforcement des systèmes de signalement, d'enquête et de collecte de données sur les crimes de haine racistes, ainsi qu'à l'adoption d'une définition juridique claire et d'une interdiction explicite du profilage racial.
L’intervention du Qatar s’est avérée particulièrement détaillée. Elle recommandait d’intégrer la définition internationale de la discrimination raciale au plan d’action national, de lever les obstacles au signalement des crimes de haine, de mettre en place un système de collecte de données désagrégées, de renforcer la lutte contre la traite des êtres humains et de garantir une éducation de qualité sans discrimination. La Tunisie a exigé que le plan d’action 2025 soit étendu à toutes les minorités religieuses et ethniques, qu’il condamne le discours extrémiste anti-islam et qu’il renforce le cadre juridique et institutionnel de lutte contre les violences faites aux femmes.
La déclaration de la Turquie a adopté un ton plus incisif. Elle a critiqué l'absence de la lutte contre l'islamophobie dans le plan d'action national, malgré les critiques claires de la Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI). Elle a exigé un plan d'action spécifique contre l'islamophobie, sans délai, la prise en compte de la xénophobie envers les immigrés et les citoyens d'origine non occidentale, ainsi que des garanties que toute modification des procédures d'expulsion soit conforme aux traités internationaux.
Le Venezuela a fait écho à cette critique structurelle, appelant à la révision des éléments discriminatoires de la loi sur les sociétés parallèles et à l'élaboration d'un plan global de lutte contre les violences faites aux femmes et aux filles, fondé sur des données désagrégées. La Chine a exprimé son inquiétude quant à la « loi sur les ghettos » fondée sur l'appartenance ethnique et à la nécessité d'éliminer les conséquences néfastes du colonialisme sur les peuples autochtones.
Le Bangladesh, l'Iran et la République populaire démocratique de Corée ont tous dénoncé la classification « non occidentale » comme source de discrimination. L'Iran a appelé à la fin des discours islamophobes et à l'adoption d'une stratégie nationale globale. La RPDC a exigé l'abolition des cadres discriminatoires, notamment la classification « non occidentale ». Ces États, souvent critiques à l'égard du bilan des pays occidentaux en matière de droits humains, ont trouvé un terrain d'entente avec leurs voisins européens sur les mécanismes spécifiques de la politique danoise.
La convergence sur les données et les définitions
Une demande est revenue avec une fréquence inhabituelle : celle de données standardisées et désagrégées. La Belgique, le Qatar, le Rwanda, l’Irlande, la Malaisie, le Nigéria, la Norvège et la Pologne ont tous exhorté le Danemark à améliorer la collecte et la publication de ses statistiques sur les crimes de haine, ventilées par origine ethnique, religion, sexe et autres critères. L’absence de telles données, constatée dans de nombreuses interventions, empêche de mesurer l’ampleur du phénomène, d’identifier les tendances et d’évaluer l’efficacité des politiques publiques.
La définition même du racisme a fait l'objet de débats. L'Irlande, le Qatar, Malte et plusieurs autres pays ont constaté que le Plan national d'action pour la prévention du racisme (PNAPR) ne comportait pas de définition claire de la discrimination raciale. Le Burkina Faso a recommandé d'enrichir le plan d'objectifs et d'indicateurs spécifiques et mesurables. La Norvège a plaidé pour son élargissement avec des objectifs mesurables. Le Costa Rica a insisté sur la nécessité de veiller à ce que le plan couvre tous les groupes et minorités historiquement victimes de discrimination.
Ces demandes s'inscrivent dans un consensus international plus large. Le Comité des Nations Unies pour l'élimination de la discrimination raciale (CERD) a maintes fois plaidé pour la collecte de données désagrégées. La Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI) a exhorté le Danemark à lutter contre la discrimination anti-musulmane et à mettre en place des systèmes unifiés d'enregistrement des crimes de haine. La convergence des recommandations des États avec les positions de ces instances conventionnelles témoigne non pas d'une critique isolée, mais d'un constat partagé.
La société civile fait écho
Le processus de l'EPU intègre les contributions des organisations non gouvernementales aux côtés des rapports des États. Pour le quatrième cycle du Danemark, plusieurs ONG ont soumis des analyses du rapport national d'évaluation des performances et des résultats (RNEPR). Parmi elles, une contribution conjointe de CAP Liberté de Conscience, l'Initiative musulmane européenne pour la cohésion sociale (EMISCO) et Jeunesse pour les droits de l'homme Danemark L’analyse a mis en évidence les lacunes du plan. Le rapport, rédigé par Bashy Quraishy et Gregory Christensen, tous deux membres du conseil consultatif de l’Institut danois des droits de l’homme, a relevé l’omission des musulmans parmi les groupes cibles explicites, l’absence de cadres de données normalisés sur les crimes de haine, le manque d’interdictions concernant le profilage racial et religieux, la persistance de politiques urbaines stigmatisantes et la nécessité d’un suivi indépendant et d’un partenariat avec la société civile.
Ces thèmes ont trouvé un écho favorable au sein de la Chambre. Les États n'ont pas cité directement la contribution, la pratique diplomatique permettant rarement une telle attribution. Toutefois, le chevauchement entre l'analyse des ONG et les recommandations des États s'est avéré notable. L'appel à une définition de la discrimination raciale dans le cadre du Programme national d'évaluation et de lutte contre le racisme (PNEL), la demande de lutter contre le racisme anti-musulman, l'insistance sur la transparence des données et la critique du concept de « société parallèle » figuraient tous dans les documents de la société civile et les interventions officielles.
L’Institut danois des droits de l’homme, institution nationale de défense des droits humains, a renforcé cette convergence dans son rapport aux parties prenantes. Il a recommandé d’élargir le plan d’action contre le racisme en y intégrant des objectifs et des indicateurs précis et mesurables, de pérenniser les initiatives de suivi et d’étendre le plan à la lutte contre la discrimination et la haine envers toutes les minorités religieuses et ethniques, y compris les musulmans. La position de l’Institut, fondée sur son mandat légal et son accréditation aux Principes de Paris, a conféré un poids institutionnel aux préoccupations exprimées tant par les États que par la société civile.
What Happens Next
L’EPU formule des recommandations que l’État examiné peut accepter, prendre en compte ou rejeter. Le Danemark est actuellement confronté à un ensemble de propositions portant sur la discrimination raciale, les violences sexistes, les droits des migrants, les conditions de détention, les droits des peuples autochtones du Groenland et des îles Féroé, ainsi que la gouvernance des technologies émergentes. La phase d’acceptation s’achève généralement dans les six mois suivant la session d’examen.
Concernant plus spécifiquement le NAPAR, les recommandations pertinentes s'articulent autour de cinq exigences : inclure une définition de la discrimination raciale conforme à la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale ; étendre le plan à toutes les minorités religieuses et ethniques, y compris les musulmans ; mettre en place une collecte de données standardisée et désagrégée sur les crimes de haine ; interdire le profilage racial et religieux ; et revoir le cadre juridique relatif au logement dans les « sociétés parallèles ». D'autres exigences portent sur le suivi indépendant, le financement de la société civile et l'extension des mesures antiracistes au Groenland et aux îles Féroé.
La phase de mise en œuvre s'étend ensuite sur quatre ans et demi, jusqu'au prochain cycle d'examen. Les États qui acceptent les recommandations doivent rendre compte des progrès accomplis. L'EPU fonctionne donc non pas comme un tribunal, mais comme un mécanisme de pression continue, où des recommandations répétées au fil de plusieurs cycles peuvent progressivement faire évoluer les politiques.
Pour les organisations de la société civile, la période suivant l'examen offre une opportunité stratégique. Les ONG peuvent suivre les recommandations acceptées par le Danemark, évaluer leur mise en œuvre grâce à des rapports parallèles et s'appuyer sur le consensus international établi pour influencer les politiques nationales. La convergence des États occidentaux et non occidentaux sur des réformes structurelles spécifiques, allant de la collecte de données à l'interdiction du profilage racial, crée une large coalition de solidarité qui transcende les clivages géopolitiques habituels.
Le cas danois illustre à la fois le potentiel et les limites de l'EPU. Ce mécanisme a réussi à inscrire le racisme structurel à l'agenda international pour un État par ailleurs reconnu pour son respect des droits humains. Il a engendré des revendications précises et mesurables plutôt que de vagues exhortations. Cependant, le véritable test ne se situe pas à Genève, mais à Copenhague, au sein des ministères qui doivent désormais décider d'élargir le champ d'application du PANA, de réviser ses définitions et de soumettre sa mise en œuvre à un contrôle indépendant.
Les États se sont exprimés. La question est maintenant de savoir si le Danemark entendra leur voix.
