Kada je Danska predstavila svoj prvi Nacionalni akcijski plan protiv rasizma (NAPAR) u veljači 2025., ta je gesta označila zakašnjelo priznanje problema koji su dugo dokumentirali promatrači ljudskih prava. Ipak, šest mjeseci kasnije, na 52. sjednici Radne skupine UN-ovog Univerzalnog periodičnog pregleda (UPR) u Ženevi, plan se našao u središtu šireg ispitivanja. Četrdeset četiri od osamdeset sedam država sudionica izrazile su zabrinutost zbog rasne diskriminacije, a nekoliko ih je izričito dovelo u pitanje odgovara li danski okvir razmjerima izazova.
Univerzalni periodični pregled, održanoj 7 svibnja 2026, funkcionira kao UN-ov mehanizam za međusobno ocjenjivanje ljudskih prava. Svaka država članica suočava se s provjerom jednom svake četiri do pet godina. Danski pregled četvrtog ciklusa izazvao je intervencije u rasponu od pohvala do oštrih kritika, s rasizmom kao dominantnom temom. Konvergencija je bila zapanjujuća: države sa svih kontinenata vratile su se istom skupu pitanja. Koja definicija rasizma vodi dansku politiku? Koje zajednice plan štiti? I koje zaštitne mjere postoje protiv strukturnih mehanizama koji potiču isključenost?
Kontekst pregleda
Danska je ušla u pregled s mješovitim rezultatima. Vlada je ratificirala Međunarodnu konvenciju za zaštitu svih osoba od prisilnog nestanka, ograničila korištenje samice kao disciplinske mjere i usvojila sam akcijski plan protiv rasizma. Ti su koraci pohvaljeni od strane više delegacija. Belgija je, na primjer, pozdravila NAPAR uz ratifikaciju Konvencije MOR-a 190 iz 2024. i uvođenje definicije silovanja temeljene na pristanku. Norveška je istaknula kriminalizaciju mučenja. Finska je istaknula politički sporazum iz 2025. o naknadi štete za žene na Grenlandu koje su bile podvrgnute kampanjama prisilne kontracepcije između 1960. i 1990.
Ipak, iste države koje su priznale napredak inzistirale su na više. Belgija je odmah nakon pohvale dala tri preporuke: učinkovitu istragu i kazneni progon rasističkih zločina iz mržnje, sveobuhvatan sustav prikupljanja razvrstanih podataka i nastavak dijaloga s pogođenim zajednicama. Uzorak se ponavljao u svim zapadnoeuropskim intervencijama. Pohvale danskim institucijama ustupile su mjesto specifičnim zahtjevima za strukturnim reformama.
Sam NAPAR postao je središnja točka. Trideset dvije države su se osvrnule na plan, ne sve povoljno. Nekoliko ih je istaknulo datum njegovog usvajanja (veljača 2025.) kao pozitivan korak, dok su istovremeno dovodili u pitanje njegov opseg, definicije i propuste. Kritika se usredotočila na pet područja: odsutnost muslimana kao eksplicitne ciljne skupine, nedostatak standardiziranih podataka o zločinima iz mržnje, upornost rasnog i vjerskog profiliranja, nastavak tzv. okvira stanovanja „paralelnog društva“ i odsutnost neovisnih mehanizama praćenja.
Zapadnoeuropske i savezničke perspektive
Intervencije najbližih susjeda Danske imale su posebnu težinu. Francuska je u sažetoj izjavi na francuskom jeziku preporučila reviziju zakonskih odredbi kojima se u javne politike uvode kriteriji temeljeni na etničkoj pripadnosti, posebno u području stanovanja i obrazovanja. Pozvala je na sveobuhvatan i koherentan zakon protiv diskriminacije. Luksemburg je otišao dalje, zahtijevajući izričitu zabranu rasnog ili vjerskog profiliranja, učinkovite mehanizme prijavljivanja i ubrzanje reformi za smanjenje pritvora prije suđenja i dugotrajnih režima izolacije.
Irska intervencija kombinirala je pozdravljanje zaštite LGBTIQ+ osoba s izravnim pozivom na ažuriranje nacionalnog akcijskog plana protiv rasizma kako bi se uključila definicija rasne diskriminacije. Također je preporučila osnivanje stalnog, neovisnog nacionalnog izvjestitelja za praćenje aktivnosti protiv trgovine ljudima, prijedlog koji je odražavao šire zahtjeve za nadzornim strukturama.
Kanadska izjava pokazala se jednom od najoštrijih. Istaknula je presudu Suda Europske unije iz 2025. o danskom okviru za „paralelno stanovanje“ i potaknula pridržavanje. Preporučila je da se od policije zahtijeva da registrira incidente kao potencijalne zločine iz mržnje kada žrtve ukazuju na predrasude kao motiv, da se osigura da inicijative trećih zemalja za azil budu u skladu s međunarodnim obvezama te da se provedu usluge mentalnog zdravlja utemeljene na traumi za autohtone zajednice na Grenlandu u skladu s Deklaracijom UN-a o pravima autohtonih naroda.
Australija je slijedila ovu izravnost. Pozdravila je ispriku premijera grenlandskim Inuitima koji su žrtve prisilne kontracepcije, ali je odmah pozvala na ukidanje odredbi Uredbe L38 i Zakona o policiji koje označavaju takozvana „paralelna društva“ i dopuštaju diskriminaciju na temelju etničke pripadnosti u socijalnom stanovanju i provedbi zakona. Također je zahtijevala povećanu zaštitu žrtava nasilja temeljenog na spolu tijekom istraga.
Njemačka je izrazila zabrinutost zbog centara za povratak migranata, posebno njihovog utjecaja na mentalno blagostanje stanovnika, te je zatražila od Danske da preispita potrebu smještaja maloljetnika u takvim ustanovama. Također je postavila prethodna pitanja o strukturnoj suradnji između danske vlade i samoupravnih uprava Grenlanda i Farskih Otoka u vezi sa zaštitom ljudskih prava.
Nizozemska i Novi Zeland izjasnili su se o kontroli strukturnih okvira. Nizozemska je preporučila uspostavu nacionalnih smjernica za osobe s varijacijama u spolnim karakteristikama, dok je Novi Zeland pozvao na punu primjenu Istanbulske konvencije u cijelom Kraljevstvu, uključujući Grenland i Farske otoke. Finska se usredotočila na algoritamsku diskriminaciju, pozivajući Dansku da osigura da umjetna inteligencija i algoritmi u uslugama socijalne skrbi ne diskriminiraju marginalizirane skupine, uključujući migrante, osobe s invaliditetom i etničke manjine.
Ove intervencije imale su zajedničku nit. NAPAR nisu tretirale kao zaključak, već kao početnu točku, onu koja zahtijeva proširenje, pojašnjenje i neovisnu provjeru.
Izvan Zapadnog bloka
Države iz Afrike, Azije, Latinske Amerike i Bliskog istoka naglasile su iste zabrinutosti s različitim naglaskom. Malezija je preporučila preispitivanje zakonodavstva i politika s diskriminirajućim utjecajem na etničke manjine, uspostavljanje jasnih pravnih okvira za provedbu zakona i poboljšanje prikupljanja podataka o govoru mržnje i zločinima iz mržnje. Ruanda je pozvala na jačanje sustava izvješćivanja, istrage i podataka o rasističkim zločinima iz mržnje, uz usvajanje jasne pravne definicije i izričite zabrane rasnog profiliranja.
Katarska intervencija pokazala se posebno detaljnom. Preporučila je uključivanje međunarodne definicije rasne diskriminacije u nacionalni akcijski plan, uklanjanje prepreka za prijavljivanje zločina iz mržnje, uspostavu sustava prikupljanja podataka koji su razvrstani, jačanje mjera protiv trgovine ljudima i osiguranje kvalitetnog obrazovanja bez diskriminacije. Tunis je zahtijevao proširenje akcijskog plana za 2025. kako bi obuhvatio sve vjerske i etničke manjine, osudu ekstremističkog antiislamskog diskursa i jačanje pravnog i institucionalnog okvira protiv nasilja nad ženama.
Turska izjava poprimila je oštriji ton. Kritizirala je izostanak islamofobije iz nacionalnog akcijskog plana unatoč jasnim kritikama Europske komisije protiv rasizma i netolerancije (ECRI). Zahtijevala je bez odgode poseban akcijski plan protiv islamofobije, pokrivanje ksenofobije prema imigrantima i građanima "nezapadnih" korijena te jamstva da će sve promjene u postupcima protjerivanja biti u skladu s međunarodnim ugovorima.
Venezuela je ponovila ovu strukturnu kritiku, pozivajući na preispitivanje diskriminirajućih elemenata u Zakonu o paralelnom društvu i razvoj sveobuhvatnog plana protiv nasilja nad ženama i djevojčicama s razvrstanim podacima. Kina je izrazila zabrinutost zbog „zakona o getu“ temeljenog na rasi i potrebe za uklanjanjem negativnih utjecaja kolonijalizma na autohtone narode.
Bangladeš, Iran i Demokratska Narodna Republika Koreja istaknuli su klasifikaciju „nezapadnih“ kao izvor diskriminacije. Iran je pozvao na prekid islamofobne retorike i usvajanje sveobuhvatne nacionalne strategije. DNRK je zahtijevao ukidanje diskriminirajućih okvira, uključujući klasifikacije „nezapadnih“. Te države, često kritične prema zapadnim podacima o ljudskim pravima, pronašle su zajednički jezik s europskim susjedima o specifičnim mehanizmima danske politike.
Konvergencija podataka i definicija
Jedan zahtjev ponavljao se neuobičajeno često: poziv na standardizirane, dezagregirane podatke. Belgija, Katar, Ruanda, Irska, Malezija, Nigerija, Norveška i Poljska vršile su pritisak na Dansku da poboljša prikupljanje i objavljivanje statistike zločina iz mržnje razvrstane po etničkoj pripadnosti, religiji, spolu i drugim kriterijima. Nedostatak takvih podataka, uočen u više intervencija, otežava sposobnost mjerenja opsega, identificiranja trendova i procjene učinkovitosti politika.
Sama definicija rasizma postala je sporno područje. Irska, Katar, Malta i nekoliko drugih primijetili su da NAPAR-u nedostaje jasna definicija rasne diskriminacije. Burkina Faso preporučila je obogaćivanje plana specifičnim, mjerljivim ciljevima i pokazateljima. Norveška je pozvala na njegovo proširenje mjerljivim ciljevima. Kostarika je pozvala na osiguravanje da plan obuhvati sve povijesno diskriminirane skupine i manjine.
Ovi zahtjevi usklađeni su sa širim međunarodnim konsenzusom. Odbor UN-a za uklanjanje rasne diskriminacije (CERD) više je puta pozivao na prikupljanje razvrstanih podataka. Europska komisija protiv rasizma i netolerancije (ECRI) pozvala je Dansku da se pozabavi diskriminacijom protiv muslimana i uspostavi jedinstvene sustave evidentiranja zločina iz mržnje. Konvergencija državnih preporuka sa stavovima ovih ugovornih tijela ne sugerira izoliranu kritiku, već zajedničku dijagnozu.
Odjeci civilnog društva
UPR proces uključuje podneske nevladinih organizacija uz državna izvješća. Za četvrti ciklus Danske, nekoliko nevladinih organizacija podnijelo je analize NAPAR-a. Među njima, zajednički podnesak CAP Liberté de Conscience, Europska muslimanska inicijativa za socijalnu koheziju (EMISCO) i Mladi za ljudska prava Danske ispitao je nedostatke plana. U podnesku, čiji su autori Bashy Quraishy i Gregory Christensen, obojica članovi Savjetodavnog odbora Danskog instituta za ljudska prava, utvrđeno je izostavljanje muslimana kao eksplicitne ciljne skupine, nedostatak standardiziranih okvira za podatke o zločinima iz mržnje, nedostatak zabrana rasnog i vjerskog profiliranja, upornost stigmatizirajućih urbanih politika te potreba za neovisnim praćenjem i partnerstvom civilnog društva.
Ove su teme naišle na odjek u dvorani. Države nisu izravno citirale podnesak; diplomatska praksa rijetko dopušta takvo navođenje. Ipak, preklapanje između analize nevladinih organizacija i državnih preporuka pokazalo se značajnim. Poziv na definiciju rasne diskriminacije u NAPAR-u, zahtjev za rješavanjem antimuslimanskog rasizma, inzistiranje na transparentnosti podataka i kritika okvira „paralelnog društva“ pojavili su se i u dokumentaciji civilnog društva i u službenim intervencijama.
Danski institut za ljudska prava, nacionalna institucija za ljudska prava, naglasio je ovu konvergenciju u vlastitom izvješću dionika. Preporučio je proširenje akcijskog plana protiv rasizma specifičnim, mjerljivim ciljevima i pokazateljima, uvođenje trajnih inicijativa za praćenje i proširenje plana na rješavanje diskriminacije i mržnje prema svim vjerskim i etničkim manjinama, uključujući muslimane. Stav Instituta, utemeljen na njegovom zakonskom mandatu i akreditaciji Pariških načela, dao je institucionalnu težinu zabrinutostima koje su izrazile i države i civilno društvo.
Što se dalje događa
UPR generira preporuke koje pregledana država može prihvatiti, uzeti u obzir ili odbaciti. Danska se sada suočava s katalogom prijedloga koji obuhvaćaju rasnu diskriminaciju, nasilje temeljeno na spolu, prava migranata, uvjete pritvora, prava autohtonog stanovništva na Grenlandu i Farskim otocima te upravljanje novim tehnologijama. Faza prihvaćanja obično završava u roku od šest mjeseci od sjednice pregleda.
Što se tiče NAPAR-a, relevantne preporuke grupirane su oko pet zahtjeva: uključiti definiciju rasne diskriminacije usklađenu s Međunarodnom konvencijom o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije; proširiti plan kako bi obuhvatio sve vjerske i etničke manjine, uključujući muslimane; uspostaviti standardizirano, razvrstano prikupljanje podataka o zločinima iz mržnje; zabraniti rasno i vjersko profiliranje; te preispitati okvir stanovanja „paralelnog društva“. Dodatni zahtjevi odnose se na neovisno praćenje, financiranje civilnog društva i proširenje mjera protiv rasizma na Grenland i Farske otoke.
Faza provedbe zatim se proteže na četiri i pol godine do sljedećeg ciklusa pregleda. Države koje su prihvatile preporuke moraju izvijestiti o napretku. UPR stoga ne funkcionira kao sud, već kao mehanizam kontinuiranog pritiska, gdje ponovljene preporuke tijekom više ciklusa mogu postupno promijeniti politiku.
Za organizacije civilnog društva, razdoblje nakon pregleda nudi strateški prozor. Nevladine organizacije mogu pratiti koje preporuke Danska prihvaća, pratiti provedbu putem izvještavanja u sjeni i koristiti dokumentirani međunarodni konsenzus kako bi potaknule promjene domaće politike. Konvergencija zapadnih i nezapadnih država u pogledu specifičnih strukturnih reformi, od prikupljanja podataka do zabrana profiliranja, stvara široku koaliciju zabrinutosti koja nadilazi uobičajene geopolitičke podjele.
Danski slučaj ilustrira i potencijal i ograničenja UPR-a. Mehanizam je uspio staviti strukturni rasizam na međunarodni dnevni red za državu s inače snažnim akreditivima za ljudska prava. Generirao je specifične, mjerljive zahtjeve, a ne nejasne poticaje. Ipak, test ne leži u Ženevi, već u Kopenhagenu, u ministarstvima koja sada moraju odlučiti hoće li proširiti opseg NAPAR-a, revidirati njegove definicije i podvrgnuti njegovu provedbu neovisnoj kontroli.
Države su se izjasnile. Pitanje je sada hoće li Danska poslušati.
