Quando la Danimarca presentò il suo primo Piano d'azione nazionale contro il razzismo (NAPAR) Nel febbraio 2025, il gesto ha rappresentato un riconoscimento tardivo di un problema a lungo documentato dagli osservatori dei diritti umani. Eppure, sei mesi dopo, alla 52a sessione del Gruppo di lavoro sulla Revisione Periodica Universale (UPR) delle Nazioni Unite a Ginevra, il piano si è trovato al centro di un più ampio esame critico. Quarantaquattro degli ottantasette Stati partecipanti hanno sollevato preoccupazioni in merito alla discriminazione razziale, e diversi di essi hanno esplicitamente messo in dubbio l'adeguatezza del quadro danese rispetto alla portata della sfida.
L'UPR, tenuto 7 Maggio 2026Il Piano d'azione congiunta delle Nazioni Unite (OIC) funge da meccanismo di revisione paritaria per i diritti umani. Ogni Stato membro è sottoposto a tale revisione ogni quattro o cinque anni. La quarta revisione danese ha suscitato reazioni che spaziavano dagli elogi alle aspre critiche, con il razzismo come tema dominante. La convergenza è stata sorprendente: Stati di ogni continente sono tornati a interrogarsi sulle stesse questioni. Quale definizione di razzismo guida la politica danese? Quali comunità protegge il piano? E quali garanzie esistono contro i meccanismi strutturali che perpetuano l'esclusione?
Il contesto della revisione
La Danimarca si è presentata alla revisione con un bilancio contrastante. Il governo aveva ratificato la Convenzione internazionale per la protezione di tutte le persone dalle sparizioni forzate, limitato l'uso dell'isolamento cellulare come misura disciplinare e adottato il piano d'azione contro il razzismo. Questi provvedimenti hanno ricevuto il plauso di diverse delegazioni. Il Belgio, ad esempio, ha accolto con favore il NAPAR insieme alla ratifica, prevista per il 2024, della Convenzione ILO n. 190 e all'introduzione di una definizione di stupro basata sul consenso. La Norvegia ha evidenziato la criminalizzazione della tortura. La Finlandia ha sottolineato l'accordo politico del 2025 sul risarcimento per le donne groenlandesi sottoposte a campagne di contraccezione forzata tra il 1960 e il 1990.
Eppure, gli stessi Stati che avevano riconosciuto i progressi compiuti hanno chiesto di più. Il Belgio, dopo aver elogiato l'operato, ha immediatamente formulato tre raccomandazioni: indagini e procedimenti giudiziari efficaci per i crimini d'odio a sfondo razziale, un sistema completo e disaggregato di raccolta dati e un dialogo continuo con le comunità colpite. Lo stesso schema si è ripetuto negli interventi in Europa occidentale. Gli elogi per le istituzioni danesi hanno lasciato il posto a richieste specifiche di riforme strutturali.
Il NAPAR stesso è diventato un punto focale. Trentadue stati hanno fatto riferimento al piano, non tutti favorevolmente. Diversi hanno notato la sua data di adozione (febbraio 2025) come un passo positivo, pur mettendone in discussione la portata, le definizioni e le omissioni. Le critiche si sono concentrate su cinque aree: l'assenza dei musulmani come gruppo target esplicito, la mancanza di dati standardizzati sui crimini d'odio, la persistenza della profilazione razziale e religiosa, il mantenimento del cosiddetto modello abitativo della "società parallela" e l'assenza di meccanismi di monitoraggio indipendenti.
Prospettive dell'Europa occidentale e dei paesi alleati
Gli interventi dei paesi confinanti con la Danimarca hanno avuto un peso particolare. La Francia, in una breve dichiarazione in francese, ha raccomandato di rivedere le disposizioni legislative che introducono criteri basati sull'etnia nelle politiche pubbliche, in particolare nei settori dell'edilizia abitativa e dell'istruzione. Ha inoltre chiesto una legge antidiscriminazione completa e coerente. Il Lussemburgo si è spinto oltre, chiedendo un divieto esplicito della profilazione razziale o religiosa, meccanismi di segnalazione efficaci e l'accelerazione delle riforme per ridurre la detenzione preventiva e i regimi di isolamento prolungato.
L'intervento dell'Irlanda ha unito l'accoglienza positiva delle tutele per le persone LGBTIQ+ a un appello diretto ad aggiornare il piano d'azione nazionale contro il razzismo, includendo una definizione di discriminazione razziale. Ha inoltre raccomandato l'istituzione di un relatore nazionale permanente e indipendente per monitorare le attività di contrasto alla tratta di esseri umani, una proposta che faceva eco a richieste più ampie di strutture di controllo.
La dichiarazione del Canada si è rivelata tra le più incisive. Ha fatto riferimento alla sentenza del 2025 della Corte di giustizia dell'Unione europea sul quadro danese relativo agli "alloggi paralleli" e ne ha incoraggiato l'adesione. Ha raccomandato di obbligare la polizia a registrare gli incidenti come potenziali crimini d'odio quando le vittime indicano una motivazione discriminatoria, di garantire che le iniziative di asilo dei paesi terzi siano conformi agli obblighi internazionali e di implementare servizi di salute mentale basati sulla consapevolezza del trauma per le comunità indigene in Groenlandia, in linea con la Dichiarazione delle Nazioni Unite sui diritti dei popoli indigeni.
L'Australia ha risposto con altrettanta franchezza. Ha accolto con favore le scuse del Primo Ministro alle vittime Inuit della contraccezione forzata in Groenlandia, ma ha immediatamente chiesto l'abrogazione delle disposizioni del Regolamento L38 e della Legge sulla Polizia che designano le cosiddette "società parallele" e consentono la discriminazione su base etnica nell'edilizia sociale e nelle forze dell'ordine. Ha inoltre richiesto maggiori tutele per le vittime di violenza di genere durante le indagini.
La Germania ha espresso preoccupazione per i centri di rimpatrio per migranti, in particolare per il loro impatto sul benessere mentale dei residenti, e ha chiesto alla Danimarca di valutare la necessità di ospitare minori in tali strutture. Ha inoltre posto domande preliminari sulla cooperazione strutturale tra il governo danese e le amministrazioni autonome della Groenlandia e delle Isole Faroe in materia di tutela dei diritti umani.
I Paesi Bassi e la Nuova Zelanda hanno partecipato all'esame dei quadri strutturali. I Paesi Bassi hanno raccomandato l'istituzione di linee guida nazionali per le persone con variazioni delle caratteristiche sessuali, mentre la Nuova Zelanda ha chiesto la piena applicazione della Convenzione di Istanbul in tutto il Regno, comprese la Groenlandia e le Isole Faroe. La Finlandia si è concentrata sulla discriminazione algoritmica, esortando la Danimarca a garantire che l'intelligenza artificiale e gli algoritmi nei servizi di welfare non discriminino i gruppi emarginati, tra cui migranti, persone con disabilità e minoranze etniche.
Questi interventi condividevano un filo conduttore comune. Consideravano il NAPAR non come una conclusione, bensì come un punto di partenza, che necessitava di ampliamento, chiarimenti e verifiche indipendenti.
Oltre il blocco occidentale
Stati provenienti da Africa, Asia, America Latina e Medio Oriente hanno ribadito le stesse preoccupazioni, con enfasi diversa. La Malesia ha raccomandato di rivedere la legislazione e le politiche che hanno un impatto discriminatorio sulle minoranze etniche, di stabilire chiari quadri giuridici per l'applicazione della legge e di migliorare la raccolta di dati sui discorsi d'odio e sui crimini d'odio. Il Ruanda ha chiesto il rafforzamento dei sistemi di segnalazione, indagine e raccolta dati sui crimini d'odio a sfondo razziale, unitamente all'adozione di una chiara definizione legale e al divieto esplicito della profilazione razziale.
L'intervento del Qatar si è rivelato particolarmente dettagliato. Ha raccomandato di includere la definizione internazionale di discriminazione razziale nel piano d'azione nazionale, di eliminare gli ostacoli alla denuncia dei crimini d'odio, di istituire un sistema di raccolta dati disaggregato, di rafforzare le misure contro la tratta di persone e di garantire un'istruzione di qualità senza discriminazioni. La Tunisia ha chiesto di estendere il piano d'azione 2025 a tutte le minoranze religiose ed etniche, di condannare il discorso estremista anti-islamico e di rafforzare il quadro giuridico e istituzionale contro la violenza sulle donne.
La dichiarazione della Turchia ha assunto un tono più duro. Ha criticato l'assenza dell'islamofobia dal piano d'azione nazionale, nonostante le chiare critiche della Commissione europea contro il razzismo e l'intolleranza (ECRI). Ha chiesto senza indugio un piano d'azione specifico contro l'islamofobia, che includa la xenofobia nei confronti degli immigrati e dei cittadini di origine "non occidentale" e che garantisca che qualsiasi modifica alle procedure di espulsione sia conforme ai trattati internazionali.
Il Venezuela ha fatto eco a questa critica strutturale, chiedendo la revisione degli elementi discriminatori nella Legge sulla Società Parallela e lo sviluppo di un piano globale contro la violenza sulle donne e sulle ragazze, con dati disaggregati. La Cina ha espresso preoccupazione per la "legge del ghetto" basata sulla razza e per la necessità di eliminare gli impatti negativi del colonialismo sulle popolazioni indigene.
Bangladesh, Iran e Repubblica Popolare Democratica di Corea hanno tutti indicato la classificazione come "non occidentale" quale fonte di discriminazione. L'Iran ha chiesto la fine della retorica islamofoba e l'adozione di una strategia nazionale globale. La RPDC ha richiesto l'abolizione di sistemi discriminatori, comprese le classificazioni come "non occidentali". Questi Stati, spesso critici nei confronti del rispetto dei diritti umani da parte dei Paesi occidentali, hanno trovato un terreno comune con i Paesi vicini europei sui meccanismi specifici della politica danese.
La convergenza su dati e definizioni
Una richiesta si è ripresentata con insolita frequenza: quella di dati standardizzati e disaggregati. Belgio, Qatar, Ruanda, Irlanda, Malesia, Nigeria, Norvegia e Polonia hanno tutti sollecitato la Danimarca a migliorare la raccolta e la pubblicazione di statistiche sui crimini d'odio, suddivise per etnia, religione, genere e altri criteri. L'assenza di tali dati, rilevata in diversi interventi, ostacola la capacità di misurare la portata del fenomeno, identificare le tendenze e valutare l'efficacia delle politiche.
La definizione stessa di razzismo è diventata oggetto di controversia. Irlanda, Qatar, Malta e molti altri hanno osservato che il NAPAR non fornisce una definizione chiara di discriminazione razziale. Il Burkina Faso ha raccomandato di arricchire il piano con obiettivi e indicatori specifici e misurabili. La Norvegia ha chiesto di ampliarlo con obiettivi misurabili. Il Costa Rica ha sollecitato che il piano includa tutti i gruppi e le minoranze storicamente discriminati.
Queste richieste sono in linea con un più ampio consenso internazionale. Il Comitato delle Nazioni Unite per l'eliminazione della discriminazione razziale (CERD) ha ripetutamente chiesto la raccolta di dati disaggregati. La Commissione europea contro il razzismo e l'intolleranza (ECRI) ha esortato la Danimarca ad affrontare la discriminazione anti-musulmana e a istituire sistemi unificati di registrazione dei crimini d'odio. La convergenza delle raccomandazioni statali con le posizioni di questi organi di controllo non suggerisce una critica isolata, bensì una diagnosi condivisa.
Echi della società civile
Il processo UPR include contributi di organizzazioni non governative insieme ai rapporti statali. Per il quarto ciclo della Danimarca, diverse ONG hanno presentato analisi del NAPAR. Tra queste, un contributo congiunto di CAP Liberté de Conscience, l'Iniziativa musulmana europea per la coesione sociale (EMISCO) e Youth for Human Rights Denmark Il documento, redatto da Bashy Quraishy e Gregory Christensen, entrambi membri del comitato consultivo dell'Istituto danese per i diritti umani, ha esaminato le lacune del piano. La presentazione ha evidenziato l'esclusione dei musulmani come gruppo target esplicito, l'assenza di modelli standardizzati per la raccolta dati sui crimini d'odio, la mancanza di divieti di profilazione razziale e religiosa, la persistenza di politiche urbane stigmatizzanti e la necessità di un monitoraggio indipendente e di una collaborazione con la società civile.
Questi temi hanno trovato riscontro in aula. Gli Stati non hanno citato direttamente il documento; la prassi diplomatica raramente consente tale attribuzione. Tuttavia, la sovrapposizione tra l'analisi delle ONG e le raccomandazioni degli Stati si è rivelata notevole. La richiesta di una definizione di discriminazione razziale nel NAPAR, l'esigenza di affrontare il razzismo anti-musulmano, l'insistenza sulla trasparenza dei dati e la critica al quadro concettuale della "società parallela" sono emerse sia nella documentazione della società civile che negli interventi ufficiali.
L'Istituto danese per i diritti umani, l'istituzione nazionale per i diritti umani, ha rafforzato questa convergenza nel proprio rapporto destinato alle parti interessate. Ha raccomandato di ampliare il piano d'azione contro il razzismo con obiettivi e indicatori specifici e misurabili, di rendere permanenti le iniziative di monitoraggio e di estendere il piano per affrontare la discriminazione e l'odio nei confronti di tutte le minoranze religiose ed etniche, compresi i musulmani. La posizione dell'Istituto, fondata sul suo mandato statutario e sull'accreditamento ai Principi di Parigi, ha conferito peso istituzionale alle preoccupazioni sollevate sia dagli Stati che dalla società civile.
Che cosa succede dopo
L'UPR (Esame Periodico Universale) genera raccomandazioni che lo Stato sottoposto a revisione può accettare, prendere atto o respingere. La Danimarca si trova ora di fronte a una serie di proposte che spaziano dalla discriminazione razziale alla violenza di genere, dai diritti dei migranti alle condizioni di detenzione, dai diritti delle popolazioni indigene in Groenlandia e nelle Isole Faroe alla governance delle tecnologie emergenti. La fase di accettazione si conclude in genere entro sei mesi dalla sessione di revisione.
Nello specifico, per quanto riguarda il NAPAR, le raccomandazioni pertinenti si concentrano su cinque richieste: includere una definizione di discriminazione razziale in linea con la Convenzione internazionale sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione razziale; estendere il piano a tutte le minoranze religiose ed etniche, compresi i musulmani; istituire una raccolta dati standardizzata e disaggregata sui crimini d'odio; vietare la profilazione razziale e religiosa; e rivedere il quadro di riferimento per l'edilizia abitativa della "società parallela". Ulteriori richieste riguardano il monitoraggio indipendente, il finanziamento da parte della società civile e l'estensione delle misure antirazziste alla Groenlandia e alle Isole Faroe.
La fase di attuazione si estende quindi per quattro anni e mezzo, fino al successivo ciclo di revisione. Gli Stati che hanno accettato le raccomandazioni devono riferire sui progressi compiuti. L'UPR funziona quindi non come un tribunale, ma come un meccanismo di pressione continua, in cui raccomandazioni ripetute nel corso di più cicli possono gradualmente modificare le politiche.
Per le organizzazioni della società civile, il periodo successivo alla revisione offre una finestra strategica. Le ONG possono monitorare quali raccomandazioni la Danimarca accetta, seguirne l'attuazione attraverso rapporti paralleli e utilizzare il consenso internazionale documentato per promuovere cambiamenti nelle politiche interne. La convergenza di Stati occidentali e non occidentali su specifiche riforme strutturali, dalla raccolta dei dati al divieto di profilazione, crea un'ampia coalizione di intenti che trascende le consuete divisioni geopolitiche.
Il caso danese illustra sia le potenzialità che i limiti dell'Esame Periodico Universale (UPR). Il meccanismo è riuscito a inserire il razzismo strutturale nell'agenda internazionale per uno Stato che, per il resto, vanta solide credenziali in materia di diritti umani. Ha generato richieste specifiche e misurabili, anziché vaghe esortazioni. Tuttavia, la prova non si svolge a Ginevra, bensì a Copenaghen, nei ministeri che ora devono decidere se ampliare la portata del NAPAR, rivederne le definizioni e sottoporre la sua attuazione a un controllo indipendente.
Gli stati si sono espressi. Ora la domanda è se la Danimarca ascolterà.
