Duński plan antyrasizmowy pod międzynarodową kontrolą: co ujawnia UPR

Kiedy Dania przedstawiła swoją pierwszą Krajowy Plan Działań Przeciwko Rasizmowi (NAPAR) w lutym 2025 r. gest ten stanowił spóźnione uznanie problemu od dawna dokumentowanego przez obserwatorów praw człowieka. Jednak sześć miesięcy później, podczas 52. sesji Grupy Roboczej ONZ ds. Powszechnego Okresowego Przeglądu Praw Człowieka (UPR) w Genewie, plan ten znalazł się w centrum szerszej dyskusji. Czterdzieści cztery z osiemdziesięciu siedmiu państw uczestniczących wyraziło obawy dotyczące dyskryminacji rasowej, a kilka z nich wprost kwestionowało, czy duńskie ramy prawne są adekwatne do skali wyzwania.

UPR, utrzymane 7 maja 2026 roku, funkcjonuje jako mechanizm oceny eksperckiej ONZ w zakresie praw człowieka. Każde państwo członkowskie jest poddawane kontroli raz na cztery do pięciu lat. Czwarty cykl przeglądu w Danii wywołał interwencje, od pochwał po ostrą krytykę, a dominującym tematem stał się rasizm. Zbieżność była uderzająca: państwa z każdego kontynentu powróciły do ​​tego samego zestawu pytań. Jaka definicja rasizmu kieruje duńską polityką? Które społeczności chroni ten plan? I jakie istnieją zabezpieczenia przed strukturalnymi mechanizmami utrwalającymi wykluczenie?

Kontekst przeglądu

Dania przystąpiła do przeglądu z mieszanymi wynikami. Rząd ratyfikował Międzynarodową Konwencję o Ochronie Wszystkich Osób przed Wymuszonym Zaginięciem, ograniczył stosowanie izolacji jako środka dyscyplinarnego i przyjął sam plan działań antyrasistowskich. Kroki te spotkały się z uznaniem wielu delegacji. Na przykład Belgia z zadowoleniem przyjęła NAPAR wraz z ratyfikacją w 2024 roku Konwencji MOP nr 190 i wprowadzeniem definicji gwałtu opartej na zgodzie. Norwegia odnotowała kryminalizację tortur. Finlandia podkreśliła porozumienie polityczne z 2025 roku w sprawie odszkodowań dla grenlandzkich kobiet poddanych kampaniom na rzecz przymusowej antykoncepcji w latach 1960–1990.

Jednak te same państwa, które uznały postęp, domagały się dalszych działań. Belgia natychmiast po otrzymaniu pochwały przedstawiła trzy zalecenia: skuteczne dochodzenie i ściganie przestępstw na tle nienawiści na tle rasowym, kompleksowy, zdezagregowany system gromadzenia danych oraz kontynuację dialogu z dotkniętymi nimi społecznościami. Ten schemat powtórzył się w przypadku interwencji w Europie Zachodniej. Pochwały dla duńskich instytucji ustąpiły miejsca konkretnym żądaniom reform strukturalnych.

Sam NAPAR stał się punktem centralnym. Trzydzieści dwa stany odniosły się do planu, nie wszystkie przychylnie. Kilka uznało datę jego przyjęcia (luty 2025 r.) za krok pozytywny, kwestionując jednocześnie jego zakres, definicje i braki. Krytyka koncentrowała się wokół pięciu obszarów: braku muzułmanów jako wyraźnej grupy docelowej, braku ujednoliconych danych dotyczących przestępstw z nienawiści, utrzymywania się profilowania rasowego i religijnego, kontynuacji tzw. ram mieszkaniowych „społeczeństwa równoległego” oraz braku niezależnych mechanizmów monitorowania.

Perspektywy Europy Zachodniej i państw sojuszniczych

Interwencje ze strony najbliższych sąsiadów Danii miały szczególne znaczenie. Francja, w zwięzłym oświadczeniu wygłoszonym w języku francuskim, zaleciła rewizję przepisów prawnych wprowadzających kryteria etniczne do polityk publicznych, zwłaszcza w zakresie mieszkalnictwa i edukacji. Wezwała do uchwalenia kompleksowego i spójnego prawa antydyskryminacyjnego. Luksemburg poszedł dalej, domagając się wyraźnego zakazu profilowania rasowego lub religijnego, skutecznych mechanizmów raportowania oraz przyspieszenia reform mających na celu ograniczenie aresztów tymczasowych i długotrwałych systemów izolacji.

Interwencja Irlandii łączyła pozytywne nastawienie do ochrony osób LGBTIQ+ z bezpośrednim apelem o aktualizację krajowego planu działania przeciwko rasizmowi i uwzględnienie w nim definicji dyskryminacji rasowej. Zalecono również powołanie stałego, niezależnego Sprawozdawcy Krajowego do monitorowania działań przeciwko handlowi ludźmi, co było propozycją odzwierciedlającą szersze postulaty dotyczące struktur nadzoru.

Oświadczenie Kanady okazało się jednym z najbardziej dosadnych. Przypomniano w nim orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2025 roku w sprawie duńskiego systemu „mieszkań równoległych” i zachęcono do jego przestrzegania. Zalecono nałożenie na policję obowiązku rejestrowania incydentów jako potencjalnych przestępstw z nienawiści, gdy ofiary wskazują na motywację uprzedzeniami, zapewnienie zgodności inicjatyw azylowych państw trzecich z zobowiązaniami międzynarodowymi oraz wdrożenie usług zdrowia psychicznego uwzględniających traumę dla społeczności rdzennych w Grenlandii, zgodnie z Deklaracją Praw Ludów Rdzennych ONZ.

Australia odpowiedziała na tę bezpośredniość. Z zadowoleniem przyjęła przeprosiny premiera skierowane do grenlandzkich Inuitów, ofiar przymusowej antykoncepcji, ale natychmiast wezwała do uchylenia przepisów Rozporządzenia L38 i Ustawy o Policji, które definiują tzw. „społeczeństwa równoległe” i zezwalają na dyskryminację ze względu na pochodzenie etniczne w mieszkalnictwie socjalnym i egzekwowaniu prawa. Zażądała również zwiększenia ochrony ofiar przemocy ze względu na płeć podczas śledztw.

Niemcy wyraziły obawy dotyczące ośrodków repatriacyjnych dla migrantów, a zwłaszcza ich wpływu na zdrowie psychiczne mieszkańców, i zwróciły się do Danii o rozważenie konieczności umieszczania nieletnich w takich placówkach. Zadały również pytania dotyczące współpracy strukturalnej między rządem Danii a samorządami Grenlandii i Wysp Owczych w zakresie ochrony praw człowieka.

Holandia i Nowa Zelandia dołączyły do ​​kontroli ram strukturalnych. Holandia zaleciła ustanowienie krajowych wytycznych dla osób o odmiennych cechach płciowych, podczas gdy Nowa Zelandia wezwała do pełnego stosowania Konwencji Stambulskiej w całym Królestwie, w tym na Grenlandii i Wyspach Owczych. Finlandia skupiła się na dyskryminacji algorytmicznej, wzywając Danię do zapewnienia, aby sztuczna inteligencja i algorytmy w usługach socjalnych nie dyskryminowały grup marginalizowanych, w tym migrantów, osób z niepełnosprawnościami i mniejszości etnicznych.

Wszystkie te interwencje miały wspólny mianownik. Potraktowały NAPAR nie jako wniosek, lecz jako punkt wyjścia, wymagający rozszerzenia, doprecyzowania i niezależnej weryfikacji.

Poza blokiem zachodnim

Państwa Afryki, Azji, Ameryki Łacińskiej i Bliskiego Wschodu podkreśliły te same obawy, kładąc na nie różny nacisk. Malezja zaleciła przegląd przepisów i polityk dyskryminujących mniejszości etniczne, ustanowienie jasnych ram prawnych dla organów ścigania oraz usprawnienie gromadzenia danych na temat mowy nienawiści i przestępstw z nienawiści. Rwanda wezwała do wzmocnienia systemów raportowania, prowadzenia dochodzeń i gromadzenia danych na temat przestępstw z nienawiści na tle rasowym, a także do przyjęcia jasnej definicji prawnej i wyraźnego zakazu profilowania rasowego.

Interwencja Kataru okazała się szczególnie szczegółowa. Zaleciła ona uwzględnienie międzynarodowej definicji dyskryminacji rasowej w krajowym planie działania, wyeliminowanie barier w zgłaszaniu przestępstw z nienawiści, utworzenie zdezagregowanego systemu gromadzenia danych, wzmocnienie środków zwalczania handlu ludźmi oraz zapewnienie wysokiej jakości edukacji bez dyskryminacji. Tunezja domagała się rozszerzenia planu działania na rok 2025 o wszystkie mniejszości religijne i etniczne, potępienia ekstremistycznego dyskursu antyislamskiego oraz wzmocnienia ram prawnych i instytucjonalnych przeciwko przemocy wobec kobiet.

Oświadczenie Turcji przybrało ostrzejszy ton. Skrytykowano w nim brak islamofobii w krajowym planie działania, pomimo wyraźnej krytyki ze strony Europejskiej Komisji przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI). Zażądano niezwłocznego opracowania specjalnego planu działania przeciwko islamofobii, uwzględnienia ksenofobii wobec imigrantów i obywateli „pozazachodnich” korzeni oraz zagwarantowania, że ​​wszelkie zmiany w procedurach wydalania będą zgodne z traktatami międzynarodowymi.

Wenezuela powtórzyła tę krytykę strukturalną, wzywając do przeglądu elementów dyskryminacyjnych w Ustawie o Społeczeństwie Równoległym oraz opracowania kompleksowego planu przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i dziewcząt, z wykorzystaniem danych zdezagregowanych. Chiny wyraziły zaniepokojenie „prawem getta” opartym na rasie i potrzebą wyeliminowania negatywnego wpływu kolonializmu na ludność tubylczą.

Bangladesz, Iran i Koreańska Republika Ludowo-Demokratyczna podniosły klasyfikację „niezachodnich” jako źródło dyskryminacji. Iran wezwał do zaprzestania islamofobicznej retoryki i przyjęcia kompleksowej strategii narodowej. Koreańska Republika Ludowo-Demokratyczna domagała się zniesienia dyskryminujących ram, w tym klasyfikacji „niezachodnich”. Państwa te, często krytyczne wobec zachodnich standardów praw człowieka, znalazły wspólny język z europejskimi sąsiadami w kwestii konkretnych mechanizmów duńskiej polityki.

Konwergencja danych i definicji

Jedno żądanie powtarzało się z nietypową częstotliwością: apel o standaryzowane, zdezagregowane dane. Belgia, Katar, Rwanda, Irlandia, Malezja, Nigeria, Norwegia i Polska naciskały na Danię, aby usprawniła gromadzenie i publikowanie statystyk przestępstw z nienawiści, podzielonych według pochodzenia etnicznego, religii, płci i innych kryteriów. Brak takich danych, odnotowany w wielu interwencjach, utrudnia pomiar zakresu, identyfikację trendów i ocenę skuteczności polityki.

Sama definicja rasizmu stała się przedmiotem sporów. Irlandia, Katar, Malta i kilka innych państw zauważyło, że w NAPAR brakuje jasnej definicji dyskryminacji rasowej. Burkina Faso zaleciło wzbogacenie planu o konkretne, mierzalne cele i wskaźniki. Norwegia zaapelowała o rozszerzenie go o mierzalne cele. Kostaryka zaapelowała o zapewnienie, aby plan obejmował wszystkie historycznie dyskryminowane grupy i mniejszości.

Postulaty te są zgodne z szerszym konsensusem międzynarodowym. Komitet ONZ ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej (CERD) wielokrotnie apelował o gromadzenie danych w sposób rozproszony. Europejska Komisja Przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) wezwała Danię do zajęcia się problemem dyskryminacji wobec muzułmanów i ustanowienia ujednoliconych systemów rejestrowania przestępstw z nienawiści. Zbieżność rekomendacji państwowych ze stanowiskami tych organów traktatowych sugeruje nie odosobnioną krytykę, lecz wspólną diagnozę.

Echa społeczeństwa obywatelskiego

Proces UPR obejmuje wnioski organizacji pozarządowych wraz z raportami państwowymi. W czwartym cyklu w Danii kilka organizacji pozarządowych przesłało analizy NAPAR. Wśród nich znalazł się wspólny wniosek CAP Liberté de Conscience, Europejska Inicjatywa Muzułmańska na rzecz Spójności Społecznej (EMISCO) i Młodzież na rzecz Praw Człowieka w Danii Zbadano luki w planie. W piśmie, którego autorami byli Bashy Quraishy i Gregory Christensen, członkowie Rady Doradczej Duńskiego Instytutu Praw Człowieka, wskazano na pominięcie muzułmanów jako wyraźnej grupy docelowej, brak ujednoliconych ram gromadzenia danych o przestępstwach z nienawiści, brak zakazów profilowania rasowego i religijnego, utrzymywanie się stygmatyzującej polityki miejskiej oraz potrzebę niezależnego monitoringu i partnerstwa ze społeczeństwem obywatelskim.

Te wątki znalazły oddźwięk w izbie. Państwa nie powoływały się bezpośrednio na ten wniosek; praktyka dyplomatyczna rzadko dopuszcza takie przypisanie. Jednak nakładanie się analiz organizacji pozarządowych na zalecenia państw okazało się znaczące. Wezwanie do zdefiniowania dyskryminacji rasowej w NAPAR, żądanie zajęcia się rasizmem wobec muzułmanów, nacisk na przejrzystość danych oraz krytyka ram „społeczeństwa równoległego” – wszystkie te elementy pojawiły się zarówno w dokumentacji społeczeństwa obywatelskiego, jak i w oficjalnych interwencjach.

Duński Instytut Praw Człowieka, krajowa instytucja praw człowieka, podkreślił tę zbieżność w swoim raporcie dla interesariuszy. Zalecił on rozszerzenie planu działania przeciwko rasizmowi o konkretne, mierzalne cele i wskaźniki, ustanowienie stałych inicjatyw monitorujących oraz rozszerzenie planu o przeciwdziałanie dyskryminacji i nienawiści wobec wszystkich mniejszości religijnych i etnicznych, w tym muzułmanów. Stanowisko Instytutu, oparte na jego ustawowym mandacie i akredytacji w ramach Zasad Paryskich, nadało instytucjonalną wagę obawom zgłaszanym zarówno przez państwa, jak i społeczeństwo obywatelskie.

Co dzieje się dalej

UPR generuje rekomendacje, które państwo objęte przeglądem może zaakceptować, uwzględnić lub odrzucić. Dania stoi obecnie przed szeregiem propozycji obejmujących dyskryminację rasową, przemoc ze względu na płeć, prawa migrantów, warunki detencji, prawa rdzennej ludności na Grenlandii i Wyspach Owczych oraz zarządzanie nowymi technologiami. Faza akceptacji zazwyczaj kończy się w ciągu sześciu miesięcy od sesji przeglądowej.

W odniesieniu do NAPAR, odpowiednie zalecenia skupiają się wokół pięciu postulatów: uwzględnienia definicji dyskryminacji rasowej zgodnej z Międzynarodową Konwencją w sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Rasowej; rozszerzenia planu o wszystkie mniejszości religijne i etniczne, w tym muzułmanów; ustanowienia ujednoliconego, oddzielnego systemu gromadzenia danych o przestępstwach z nienawiści; zakazu profilowania rasowego i religijnego; oraz przeglądu ram dotyczących mieszkalnictwa „społeczeństwa równoległego”. Dodatkowe postulaty dotyczą niezależnego monitoringu, finansowania przez społeczeństwo obywatelskie oraz rozszerzenia działań antyrasistowskich na Grenlandię i Wyspy Owcze.

Faza wdrażania rozciąga się następnie na cztery i pół roku, aż do kolejnego cyklu przeglądu. Państwa, które zaakceptowały zalecenia, muszą przedstawić raport z postępów. UPR funkcjonuje zatem nie jako trybunał, lecz jako mechanizm stałej presji, w którym powtarzane zalecenia w kolejnych cyklach mogą stopniowo zmieniać politykę.

Dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego okres po przeglądzie stanowi strategiczne okno. Organizacje pozarządowe mogą monitorować, które rekomendacje Dania akceptuje, śledzić ich wdrażanie poprzez raportowanie w tle i wykorzystywać udokumentowany konsensus międzynarodowy do wywierania wpływu na zmiany w polityce krajowej. Konwergencja państw zachodnich i niezachodnich w zakresie konkretnych reform strukturalnych, od gromadzenia danych po zakazy profilowania, tworzy szeroką koalicję interesów, wykraczającą poza typowe podziały geopolityczne.

Przypadek Danii ilustruje zarówno potencjał, jak i ograniczenia UPR. Mechanizm ten skutecznie umieścił problem rasizmu strukturalnego na agendzie międzynarodowej w państwie o silnych reputacjach w zakresie praw człowieka. Wygenerował konkretne, wymierne żądania, a nie mgliste wezwania. Jednak test leży nie w Genewie, lecz w Kopenhadze, w ministerstwach, które muszą teraz zdecydować, czy rozszerzyć zakres NAPAR, zrewidować jego definicje i poddać jego wdrażanie niezależnej kontroli.

Państwa wypowiedziały się. Pytanie brzmi teraz, czy Dania ich posłucha.