Хроника Исака Хамуша
Више од деценије, европска миграциона политика осцилирала је између два контрадикторна императива: очувања хуманистичке традиције утемељене у праву на азил, истовремено реагујући на растући политички притисак изазван повећањем миграционих токова. Усвајање Европског пакта о миграцијама и азилу 2024. године, за који се очекује да ће у потпуности ступити на снагу до 2026. године, означава значајну прекретницу у овој еволуцији. Иза ове реформе крије се политичка реалност коју је тешко игнорисати: Европска унија изгледа имплицитно признаје да миграциона стратегија која се спроводи од кризе 2015. године није успела да да очекиване резултате.
Миграциона криза из 2015. године представља почетну тачку ове трансформације. Те године, више од милион миграната и избеглица стигло је у Европу, углавном преко источног Медитерана преко Турске и Грчке, али и преко централне руте која повезује Либију са Италијом. Размере овог феномена брутално су разоткриле ограничења европског система азила. Даблинска уредба, која додељује одговорност за захтеве за азил првој земљи уласка у Унију, брзо се срушила под притиском масовних долазака. Земље које се налазе на спољним границама ЕУ, посебно Грчка и Италија, нашле су се преоптерећене, док је неколико земаља Централне и Источне Европе категорично одбацило идеју о обавезној прерасподели тражилаца азила. Европска унија је тако открила да њена миграциона политика, изграђена на крхкој равнотежи између националног суверенитета и европске сарадње, није осмишљена да се носи са кризом таквих размера.
Суочене са овом ситуацијом, европске институције су постепено усвојиле стратегију која ће обликовати миграциону политику у годинама које долазе: екстернализацију контроле миграција. Идеја је била да се спречи долазак миграната на европску територију померањем миграционе границе ка земљама транзита и порекла. Другим речима, то је значило поверавање државама у Северној Африци и подсахарској Африци одговорности за ограничавање одлазака и контролу миграционих рута.
Ову стратегију пратиле су огромне финансијске обавезе. Европска унија је 2015. године основала Хитни фонд за Африку, намењен финансирању програма усмерених на решавање основних узрока илегалних миграција. Овај фонд је мобилисао милијарде евра за подршку економским пројектима, јачање капацитета граничне контроле и борбу против мрежа кријумчарења. Истовремено, ЕУ је успоставила много шири финансијски инструмент са буџетом од приближно 79.5 милијарди евра за период 2021-2027, намењен финансирању сарадње са суседним регионима и афричким земљама, са значајним делом посвећеним управљању миграцијама.
Миграциона партнерства су се брзо умножила. Турска је 2016. године потписала споразум са Европском унијом о задржавању сиријских избеглица на својој територији у замену за неколико милијарди евра финансијске помоћи. Слични оквири за сарадњу развијени су са Либијом, Тунисом, Мароком, Мауританијом, Египтом и неколико земаља Сахела. Мароко је добио стотине милиона евра за јачање надзора граница и борбу против мрежа трговине људима. Тунис је од 2011. године добио више од 3 милијарде евра европске помоћи, од чега се значајан део односи на сарадњу у области миграција. У 2023. години, нови европски програм сарадње издвојио је више од 600 милиона евра за подршку јавним политикама Марока, укључујући управљање миграцијама и безбедност граница. Мауританија је такође потписала миграционо партнерство са ЕУ праћено финансирањем које прелази 200 милиона евра, усмереним на јачање надзора дуж атлантских миграционих рута.
Ако се саберу различити европски финансијски инструменти директно или индиректно посвећени управљању миграцијама, укупан износ износи десетине милијарди евра мобилисаних током последње деценије. Декларисани циљ је био двострук: смањење одлазака ка Европи и стабилизација земаља порекла како би се решили структурни покретачи миграција.
Ипак, резултати ове стратегије остају предмет широке дебате. Миграциони токови ка Европи никада нису заиста престали. Уместо тога, они се једноставно пребацују са једне руте на другу у зависности од граничних контрола и регионалних криза. Када се турска рута делимично затвори, прелази се повећавају у централном Медитерану. Када се контроле појачају у Либији, одласци се померају ка Тунису или ка атлантској рути која повезује Западну Африку са Канарским острвима. У 2023. години, више од 97,000 миграната стигло је у Италију након што су напустили туниске обале, што је драматичан пораст у поређењу са претходним годинама. Канарска острва су такође забележила значајан пораст долазака са обала Мауританије и Сенегала.
Овај феномен илуструје добро познати механизам међу стручњацима за миграције: затварање једне миграционе руте не елиминише миграцију, већ је само преусмерава ка алтернативним и често опаснијим путевима. Истовремено, мреже кријумчарења се брзо прилагођавају новим ограничењима и развијају нове стратегије за заобилажење контрола. Европска миграциона политика тако постаје континуирана трка између власти и транснационалних криминалних мрежа.
Штавише, стратегија екстернализације изазвала је све већу забринутост у вези са људским правима. Неколико међународних организација документовало је озбиљне злоупотребе у неким партнерским земљама које сарађују са Европском унијом. У Либији, мигранти пресретнути на мору и враћени у притворске центре били су изложени насиљу, изнуди и изузетно тешким условима притвора. У Тунису, извештаји су описали колективна протеривања и насилно поступање са мигрантима из подсахарске земље. У Мауританији и другим земљама Сахела, такође су пријављена произвољна хапшења и присилна протеривања након спровођења споразума о сарадњи у области миграција са Европом.
Ови догађаји постављају фундаментално питање: колико Европска унија може делегирати управљање својим границама, а да не поткопа правне принципе који чине темељ њеног политичког поретка? Европа је изграђена на систему норми које признају право на азил и забрањују повратак појединаца у земље у којима ризикују нехумано или понижавајуће поступање.
У овом контексту, реформа усвојена 2024. године кроз Пакт о миграцијама и азилу делује као покушај да се поврати контрола над фрагментираном и често неефикасном миграционом политиком. Она такође одражава дубљу политичку трансформацију. Миграције су постале једно од најосетљивијих питања у европској јавној дебати и кључни фактор иза успона популистичких и националистичких политичких покрета широм континента.
Неки посматрачи су повукли паралеле између еволуције европске миграционе политике и приступа који се примењује у Сједињеним Државама. Преко Атлантика, агенција за имиграцију и царинске послове, широко позната као ICE, отелотворује високо секуритизован приступ управљању миграцијама. Ова савезна агенција поседује широка овлашћења за хапшење, притварање и депортацију недокументованих миграната широм територије САД.
Међутим, поређење између Европе и Сједињених Држава мора остати опрезно. Амерички систем функционише у оквиру федералне државе опремљене централизованом администрацијом способном да спроводи јединствену миграциону политику. Европска унија, насупрот томе, остаје хибридна политичка структура у којој државе чланице задржавају значајна овлашћења над имиграцијом и азилом. Европска агенција Фронтекс, одговорна за координацију надзора спољних граница, нема иста овлашћења за спровођење закона као федерална агенција попут ИЦЕ.
Разлика је, дакле, структурна. Док се Сједињене Државе ослањају на централизовани миграциони апарат, Европа функционише кроз сложен систем сарадње између европских институција и националних администрација. Ова фрагментација делимично објашњава тешкоће са којима се Унија суочава у успостављању кохерентне миграционе политике.
Ипак, нови европски пакт о миграцијама јасно сигнализира пооштравање приступа Уније. Нагласак је сада на одвраћању, бржим процедурама и повратку одбијених тражилаца азила. У одређеним случајевима, подносиоци захтева за азил могу бити пребачени у треће земље које се сматрају безбедним како би се њихови захтеви обрадили ван Европске уније.
Овакав развој догађаја покреће дубоку моралну и правну дилему. Како се основно право на тражење азила у оквиру владавине права може помирити са праксом слања миграната у земље у којима су системи заштите слаби или не постоје? Како се појединац који тражи заштиту на основу правног поретка заснованог на људским правима може пребацити у средине у којима су те гаранције неизвесне?
Европа се стога суочава са сложеном дилемом. С једне стране, мора да очува правне и хуманистичке принципе који дефинишу њен политички идентитет. С друге стране, мора да одговори на растућу забринутост својих грађана који миграције доживљавају као изазов економској, социјалној и културној стабилности.
У стварности, мало је вероватно да ће европски пакт о миграцијама пружити дефинитивно решење. Међународне миграције су структурни феномен уско повезан са глобалним економским неједнакостима, регионалним сукобима, демографским трансформацијама и последицама климатских промена. Све док ови фактори постоје, миграције ће се наставити без обзира на политике које се спроводе ради њихове контроле.
Тренутна промена у европској политици стога мање одражава појаву чудотворног решења, а више покушај прилагођавања након деценије скупих и често разочаравајућих експеримената. Европа сада тражи нову равнотежу између одбране својих вредности и поновног преузимања контроле над феноменом који никада није заиста успела да савлада.
(*) Исак Хамуш је белгијско-марокански новинар и писац. Аутор је неколико књига и чланака, а фокусира се на друштвена питања, управљање и трансформације које обликују савремени свет.
