丹麦首次亮相 国家反种族主义行动计划 2025年2月，丹麦通过了《国家反种族歧视和种族隔离法案》（NAPAR），这一举措标志着人权观察组织长期以来记录的一个问题终于得到了姗姗来迟的承认。然而，六个月后，在日内瓦举行的联合国普遍定期审议（UPR）工作组第五十二届会议上，该计划却成为了更广泛质询的焦点。87个与会国中有44个对种族歧视问题表示关切，其中一些国家明确质疑丹麦的框架是否足以应对这一挑战的规模。
普遍定期审议 坚持住 7日 2026月 XNUMX年作为联合国人权同行评审机制，丹麦人权委员会每四到五年接受一次审查。丹麦第四轮审查引发了褒贬不一的评价，其中种族主义问题成为主导议题。各方意见高度一致：来自各大洲的国家都提出了相同的问题。丹麦的政策依据的种族主义定义是什么？该计划保护哪些群体？以及，有哪些保障措施可以防止结构性排斥机制的持续存在？
审查背景
丹麦在此次审查中表现不一。丹麦政府已批准《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》，限制将单独监禁作为惩戒措施，并采纳了反种族主义行动计划。这些举措赢得了多个代表团的赞扬。例如，比利时对丹麦的反种族主义行动计划表示欢迎，同时赞扬了丹麦在2024年批准国际劳工组织第190号公约以及引入基于同意的强奸定义。挪威注意到丹麦已将酷刑定为刑事犯罪。芬兰则强调了丹麦在2025年达成的政治协议，该协议旨在赔偿1960年至1990年间遭受强制避孕运动的格陵兰妇女。
然而，那些承认取得进展的国家却又要求更多。比利时在表扬之后立即提出了三项建议：有效调查和起诉种族仇恨犯罪、建立全面分类的数据收集系统，以及与受影响社区持续对话。这种模式在西欧各国的干预行动中屡见不鲜。对丹麦制度的赞扬之后，随之而来的是具体的结构性改革要求。
《国家反歧视和反歧视行动计划》（NAPAR）本身成为了关注焦点。32个邦都提及了该计划，但并非所有人都持肯定态度。一些邦认为该计划的通过日期（2025年2月）是一个积极的举措，但同时也对其范围、定义和遗漏之处提出了质疑。批评主要集中在五个方面：没有将穆斯林明确列为目标群体；缺乏标准化的仇恨犯罪数据；种族和宗教歧视依然存在；延续了所谓的“平行社会”住房框架；以及缺乏独立的监督机制。
西欧及盟国的视角
来自丹麦近邻的干预尤为重要。法国以法语发表了一份简明扼要的声明，建议修订将基于种族的标准引入公共政策（尤其是在住房和教育领域）的立法条款，并呼吁制定一部全面、连贯的反歧视法。卢森堡则更进一步，要求明确禁止种族或宗教歧视，建立有效的举报机制，并加快改革以减少审前羁押和长期单独监禁。
爱尔兰的发言既对LGBTIQ+群体权益保护表示欢迎，又直接呼吁更新国家反种族主义行动计划，纳入种族歧视的定义。此外，爱尔兰还建议设立一名常驻的独立国家报告员，负责监督打击人口贩运活动。这一提议与更广泛的监督机制诉求相呼应。
加拿大的声明最为尖锐。声明指出，欧盟法院将于2025年就丹麦的“平行住房”框架作出裁决，并鼓励各国遵守该裁决。声明建议，当受害者表明存在偏见动机时，应要求警方将事件登记为潜在的仇恨犯罪；确保第三国的庇护倡议符合国际义务；并根据《联合国土著人民权利宣言》，为格陵兰岛的土著社区提供创伤知情心理健康服务。
澳大利亚也采取了同样直率的态度。它欢迎总理就格陵兰岛因纽特人被迫接受避孕措施一事向受害者道歉，但立即呼吁废除《L38号条例》和《警务法》中关于设立所谓“平行社会”并允许在社会住房和执法领域进行基于种族歧视的条款。澳大利亚还要求在调查过程中加强对性别暴力受害者的保护。
德国对移民遣返中心表示关切，尤其关注其对居民心理健康的影响，并要求丹麦重新评估在这些设施中安置未成年人的必要性。德国还就丹麦政府与格陵兰和法罗群岛自治政府在人权保护方面的结构性合作提出了预先问题。
荷兰和新西兰也加入了对结构性框架的审查。荷兰建议制定针对性别特征差异人士的国家指导方针，而新西兰则呼吁在包括格陵兰岛和法罗群岛在内的整个王国全面实施《伊斯坦布尔公约》。芬兰则关注算法歧视问题，敦促丹麦确保福利服务中的人工智能和算法不会歧视包括移民、残疾人和少数族裔在内的弱势群体。
这些干预措施有一个共同点：它们将NAPAR视为一个起点，而不是结论，需要对其进行扩展、澄清和独立验证。
超越西方集团
来自非洲、亚洲、拉丁美洲和中东的国家都表达了类似的关切，但侧重点有所不同。马来西亚建议审查对少数族裔造成歧视性影响的法律和政策，建立明确的执法法律框架，并改进仇恨言论和仇恨犯罪的数据收集工作。卢旺达呼吁加强对种族主义仇恨犯罪的报告、调查和数据系统，同时制定明确的法律定义并明确禁止种族歧视性执法。
卡塔尔的干预措施尤为详尽。它建议将种族歧视的国际定义纳入国家行动计划，消除举报仇恨犯罪的障碍，建立分类数据收集系统，加强打击人口贩运措施，并确保人人享有平等的优质教育。突尼斯则要求将2025年行动计划的覆盖范围扩大到所有宗教和少数族裔，谴责极端反伊斯兰言论，并加强打击暴力侵害妇女行为的法律和制度框架。
土耳其的声明措辞更为强硬。声明批评土耳其的国家行动计划中缺乏反伊斯兰恐惧症的内容，尽管欧盟反对种族主义和不容忍委员会（ECRI）已明确提出批评。土耳其要求立即制定专门的反伊斯兰恐惧症行动计划，涵盖针对移民和“非西方”背景公民的仇外心理，并保证任何驱逐程序的变更都符合国际条约。
委内瑞拉也提出了类似的结构性批评，呼吁审查《平行社会法》中的歧视性条款，并制定一项包含分类数据的全面计划，以打击针对妇女和女童的暴力行为。中国则对基于种族的“隔离法”表示关切，并强调需要消除殖民主义对原住民的负面影响。
孟加拉国、伊朗和朝鲜民主主义人民共和国都指出，“非西方”分类是歧视的根源。伊朗呼吁停止仇视伊斯兰教的言论，并制定全面的国家战略。朝鲜民主主义人民共和国则要求废除包括“非西方”分类在内的歧视性框架。这些国家通常对西方的人权记录持批评态度，但在丹麦政策的具体机制上，它们与欧洲邻国找到了共同点。
数据与定义的融合
一项诉求反复出现，且频率异常高：那就是要求提供标准化、分类的数据。比利时、卡塔尔、卢旺达、爱尔兰、马来西亚、尼日利亚、挪威和波兰都敦促丹麦改进仇恨犯罪统计数据的收集和发布，这些数据应按种族、宗教、性别和其他标准进行分类。多项干预措施都指出，缺乏此类数据会阻碍人们衡量仇恨犯罪的范围、识别趋势并评估政策的有效性。
种族主义的定义本身就成为了争议焦点。爱尔兰、卡塔尔、马耳他和其他一些国家指出，《国家反种族歧视行动计划》（NAPAR）缺乏对种族歧视的明确定义。布基纳法索建议在计划中加入具体、可衡量的目标和指标。挪威呼吁扩大计划的适用范围，纳入可衡量的目标。哥斯达黎加则敦促确保该计划涵盖所有历史上遭受歧视的群体和少数族裔。
这些诉求与更广泛的国际共识相符。联合国消除种族歧视委员会（CERD）多次呼吁收集分类数据。欧盟反对种族主义和不容忍委员会（ECRI）敦促丹麦解决反穆斯林歧视问题，并建立统一的仇恨犯罪记录系统。各国建议与这些条约机构立场的趋同表明，这并非孤立的批评，而是一种共同的诊断。
公民社会的回声
普遍定期审议程序除了国家报告外，还包括非政府组织的意见。在丹麦的第四轮审议中，多家非政府组织提交了国家年度评估报告（NAPAR）的分析。其中，一份由……联合提交。 CAP Liberté de Conscience、欧洲穆斯林社会凝聚力倡议组织 (EMISCO) 和丹麦青年人权组织 审查了该计划的不足之处。这份由丹麦人权研究所咨询委员会成员巴希·库雷希和格雷戈里·克里斯滕森撰写的报告指出，该计划未将穆斯林明确列为目标群体，缺乏标准化的仇恨犯罪数据框架，没有禁止种族和宗教歧视，带有污名化的城市政策依然存在，并且需要独立的监督机制和公民社会伙伴关系。
这些主题在议会引起了共鸣。各国并未直接引用该报告；外交惯例很少允许这种归因。然而，非政府组织的分析与各国的建议之间存在显著的重合之处。在国家反种族歧视行动计划（NAPAR）中呼吁对种族歧视进行定义、要求解决反穆斯林种族主义问题、坚持数据透明以及对“平行社会”框架的批判，这些都出现在民间社会的文件和官方的发言中。
丹麦人权研究所作为国家人权机构，在其利益攸关方报告中也强调了这种共识。该研究所建议扩大反种族主义行动计划的范围，制定具体、可衡量的目标和指标，使监测机制常态化，并将该计划扩展至所有宗教和族裔少数群体（包括穆斯林）所面临的歧视和仇恨。该研究所的立场基于其法定职责和《巴黎原则》认证，为各国政府和民间社会提出的关切提供了制度上的支持。
接下来发生什么
普遍定期审议机制会提出建议，受审议国可以选择接受、注意到或拒绝。丹麦目前面临着一系列提案，涵盖种族歧视、性别暴力、移民权利、拘留条件、格陵兰岛和法罗群岛的原住民权利以及新兴技术治理等问题。接受阶段通常在审议会议结束后的六个月内结束。
就国家反种族主义行动计划（NAPAR）而言，相关建议主要围绕五项诉求展开：纳入与《消除一切形式种族歧视国际公约》相一致的种族歧视定义；将该计划扩展至涵盖所有宗教和族裔少数群体，包括穆斯林；建立标准化的、分类的仇恨犯罪数据收集机制；禁止种族和宗教歧视；以及审查“平行社会”住房框架。其他诉求涉及独立监督、民间社会资金支持，以及将反种族主义措施扩展至格陵兰岛和法罗群岛。
执行阶段随后将持续四年半，直至下一个审议周期。接受建议的国家必须报告进展情况。因此，普遍定期审议机制并非法庭，而是一种持续施压机制，通过多个周期中反复提出的建议，可以逐步改变政策。
对于民间社会组织而言，审查后的这段时期提供了一个战略窗口。非政府组织可以监测丹麦采纳了哪些建议，通过影子报告追踪落实情况，并利用已记录的国际共识来推动国内政策变革。西方国家和非西方国家在从数据收集到禁止个人信息建构等具体结构性改革问题上的共识，形成了一个超越通常地缘政治分歧的广泛关注联盟。
丹麦的案例既展现了普遍定期审议机制的潜力，也揭示了其局限性。对于一个人权记录良好的国家而言，该机制成功地将结构性种族主义问题提上了国际议程。它提出了具体、可衡量的要求，而非空泛的呼吁。然而，真正的考验不在于日内瓦，而在于哥本哈根，在于各部委必须决定是否扩大国家反种族主义行动计划（NAPAR）的范围、修订其定义，并对其执行情况进行独立审查。
各国已经表态。现在的问题是丹麦是否会听取他们的意见。
