Au Conseil européen, les dirigeants ont donné leurs orientations stratégiques sur de nombreuses questions clés de politique étrangère, de nos relations avec la Chine, du conflit du Haut-Karabach et de l'empoisonnement d'Aleksei Navalny. En Méditerranée orientale, nous poursuivrons le dialogue avec la Turquie sur les questions en suspens. Et les dirigeants européens m'ont chargé d'organiser une conférence multilatérale qui pourrait aborder les questions sur lesquelles des solutions multilatérales sont nécessaires, notamment la délimitation maritime, la sécurité, l'énergie, la migration et la coopération économique. Nous préférons clairement la voie des relations constructives mais la ligne politique est claire : en cas de nouvelles actions de la Turquie qui violent le droit international, l'UE utilisera les options à sa disposition.
Une grande décision que les dirigeants ont prise a été d'imposer enfin des sanctions à la Biélorussie. Inutile de nier que cette décision a pris du temps : près de deux mois se sont écoulés depuis les élections présidentielles truquées. De nombreux observateurs et commentateurs ont souligné oust que les divisions entre les États membres entravaient notre capacité collective à prendre position, même sur des questions qui sont au cœur du principe fondateur de l'UE. Bref, notre crédibilité était en jeu.
Tant que l'UE travaille à l'élaboration d'une politique étrangère commune, elle doit faire face à ce genre de clivages. De l'éclatement de la Yougoslavie au processus de paix au Moyen-Orient, en passant par la guerre contre l'Irak en 2003, l'indépendance du Kosovo ou les actions chinoises en mer de Chine méridionale.
Ce n'est bien sûr pas la première fois que nous vivons des divisions. Tant que l'UE travaille à l'élaboration d'une politique étrangère commune, elle doit faire face à ce genre de clivages. De l'éclatement de la Yougoslavie au processus de paix au Proche-Orient, en passant par la guerre contre l'Irak en 2003, l'indépendance du Kosovo ou les actions chinoises en mer de Chine méridionale : les exemples ne manquent pas où les divisions entre les États membres ont ralenti ou paralysé EU prise de décision, ou le vider de sa substance.
Les raisons sous-jacentes ne sont pas difficiles à énoncer : histoire, géographie, identité. Les États membres regardent le monde à travers différents prismes et il n'est pas facile de fusionner ces 27 manières différentes de définir leurs intérêts nationaux en un intérêt européen commun et uni. Ayant été ministre des Affaires étrangères de Espagne Je me suis assis des deux côtés de la table. Et je sais très bien qu'au Conseil nous discutons d'une ligne commune de l'UE, mais dès que nous rentrons chez nous, les ministres se concentrent avant tout sur la conduite de leur politique étrangère nationale, avec leurs propres priorités et lignes rouges.
La vraie question est de savoir quoi faire à ce sujet. Pour moi, il est clair que la principale réponse à long terme réside dans la création d'une culture stratégique commune : plus les Européens seront d'accord sur leur vision du monde et de ses problèmes, plus ils seront d'accord sur ce qu'il convient d'en faire. C'est en partie ce que nous avons l'intention de faire avec le travail sur une boussole stratégique. Mais tout cela est un processus de longue haleine. Et en attendant, nous devons être capables de prendre des décisions collectives, sur des sujets difficiles, en temps réel.
Et cela nous amène à la question de how nous prenons des décisions en matière de politique étrangère. Pendant des décennies, nous avons convenu que la politique étrangère et de sécurité devait être décidée à l'unanimité, chaque pays disposant d'un droit de veto. En politique étrangère, nous travaillons beaucoup avec des variables dites discrètes au lieu de variables continues. Cela signifie que nombre de nos décisions sont de nature binaire : vous reconnaissez ou non un gouvernement, vous lancez ou non une opération de gestion de crise. Et cela entraîne beaucoup de blocages et de paralysie. De la même manière, il existe d'autres domaines politiques importants tels que la fiscalité ou le budget pluriannuel de l'UE où l'exigence d'unanimité a également créé de sérieuses difficultés pour trouver des solutions adéquates.
Le contraste ici est avec ces domaines de l'UE, du marché unique au climat en passant par la migration, où l'UE peut prendre des décisions à la majorité qualifiée (55 % des États membres et 65 % de la population). Et surtout, les règles du marché ou les objectifs climatiques ne sont pas des questions secondaires de moindre sensibilité. En effet, de grands intérêts nationaux en jeu, qui souvent s'affrontent tout autant qu'en politique étrangère.
Ce qui compte dans l'UE, ce n'est pas la façon dont une discussion commence ; ce qui compte, c'est comment ça se termine.
De plus, il est frappant de constater que même dans les domaines où l'UE peut prendre des décisions à la majorité qualifiée, elle ne le fait généralement pas. Pourquoi? Parce que la philosophie du club est de travailler pour des compromis, quelque chose que tout le monde peut accepter. Mais pour cela, tous les États membres doivent bouger et investir dans l'unité. Le simple fait de s'asseoir sur sa position crée des blocages. Et dans ce sens précis, avoir l'option VMQ est important : non pas pour l'utiliser mais pour créer une incitation pour les États membres à se déplacer et recherche pour un terrain d'entente. C'est ainsi que, en dehors de la politique étrangère, l'UE peut prendre des décisions sur des sujets importants avec de grands intérêts en jeu, même si les États membres sont divisés. Ce qui compte dans l'UE, ce n'est pas la façon dont une discussion commence ; ce qui compte, c'est comment ça se termine.
Dès le début de mon mandat, j'ai soutenu que si, en politique étrangère, nous voulons échapper à la paralysie et aux retards de la règle de l'unanimité, nous devrions penser à prendre certaines décisions sans exiger l'unanimité totale des 27. Et en février, lorsque nous ont été bloqués lors du lancement de l'opération Irini pour contrôler l'embargo sur les armes à destination de la Libye, j'ai soulevé la question à la Conseil de sécurité de Munich combien il est raisonnable qu'un pays, qui de toute façon ne participerait pas à l'opération navale faute de marine, empêche les 26 autres d'avancer.
Soyons clairs : nous n'aurons pas de vote majoritaire à tous les niveaux. Mais on pourrait le limiter à des aspects où nous avons été fréquemment bloqués dans le passé – parfois pour des raisons totalement indépendantes – comme droits de l'homme déclarations ou sanctions. En elle Etat de l'Union , la présidente Von Der Leyen a répété cette proposition (c'est d'ailleurs le vers de son discours qui a suscité le plus d'applaudissements).
Depuis lors, le débat a repris sur les mérites et les risques associés à cette idée. Par exemple, le Président du Conseil européen a averti que l'abandon de l'exigence d'unanimité risquerait de perdre la légitimité et l'adhésion nécessaires à la mise en œuvre de toute décision. C'est sans aucun doute un enjeu important. Autres ont souligné le fait que le veto national est une « politique d'assurance ou un frein d'urgence » pour protéger en particulier la capacité des petits pays à défendre leurs intérêts nationaux fondamentaux (les États membres plus grands peuvent même ne pas avoir besoin du veto pour protéger leurs intérêts nationaux fondamentaux).
Abandonner la règle de l'unanimité ne serait pas une solution miracle. Mais nous devons créer les bonnes incitations pour que les États membres se rassemblent. Faire simplement appel au besoin d'unité ne suffit pas.
Je salue ce débat. Je suis clair que l'abandon de la règle de l'unanimité ne serait pas une solution miracle. Mais nous avons besoin d'une discussion sur la manière de créer les bonnes incitations pour que les États membres se rassemblent. Faire simplement appel au besoin d'unité ne suffit pas. Les décisions que nous prenons et leur degré de crédibilité dépendent essentiellement de la manière dont nous les prenons.
Pour la suite, certaines pistes me semblent pertinentes, à évaluer et à discuter :
Peut-être serait-il préférable, parfois, d'accepter de faire une déclaration rapide à 25 ans avec une bonne substance plutôt que d'attendre plusieurs jours et de venir avec une déclaration du plus petit dénominateur commun à 27 ?
Peut-être est-il également préférable de ne pas penser principalement en termes d'introduction du vote à la majorité qualifiée mais aussi d'« abstention constructive » ? Il s'agissait d'une possibilité introduite pour permettre à un pays de s'abstenir sans empêcher l'Union d'avancer. C'est ainsi, par exemple, que la mission EULEX au Kosovo a été lancée en 2006.
Et enfin, comme nous n'allons certainement pas abandonner l'unanimité sur tous les plans, pourrions-nous définir des domaines, des outils et des instruments où il serait plus judicieux d'expérimenter (par exemple des sanctions, des déclarations, des démarches) et, si oui, avec quel type de garanties ?
J'espère que dans les semaines et les mois à venir, par exemple dans le cadre de la Conférence sur l'avenir de Europe, nous pouvons débattre du pour et du contre de ces options, sachant qu'il est urgent et important pour l'UE de protéger sa capacité à agir dans un monde dangereux.
