Paul Taylor, collaborateur à la rédaction de POLITICO, écrit la rubrique « Europe At Large ».
PARIS — Les règles européennes de discipline budgétaire, plus honorées dans le non-respect que dans le respect, sont dépassées, trop compliquées et de plus en plus erronées.
L'UE ferait mieux de contourner le pacte de stabilité et de croissance afin de favoriser les investissements publics dans l'économie verte et numérique, plutôt que de gaspiller de l'énergie à essayer de réformer un cadre juridique complexe qui a toujours produit plus de bonnes intentions que de conformité.
Destiné à réduire les dettes et les déficits, le pacte a dû être suspendu au début de la pandémie de COVID-19, pour permettre aux gouvernements d'emprunter et de dépenser massivement pour soutenir les ménages et maintenir les entreprises sous assistance respiratoire pendant la crise. Une clause échappatoire permettant que les dépenses d'urgence restent en vigueur cette année et la suivante.
Ce qui se passe après cela est dans l'air. La Commission a annoncé ce mois-ci que les règles budgétaires seront de retour en 2023. Bruxelles prévoit de tenir des consultations sur la manière de réformer le système plus tard cette année avant de faire des propositions aux ministres des Finances.
« Consultations » sous-estime les négociations dures qui s'en viennent. Des personnalités influentes telles que le Premier ministre italien Mario Draghi, le commissaire européen aux Affaires économiques et monétaires Paulo Gentiloni et le Europe Le ministre Clément Beaune a tous appelé à une refonte complète du règlement pour soutenir les investissements qui stimulent la croissance et pour différencier les objectifs par pays plutôt que d'imposer des objectifs uniques.
'Tigre de papier'
Malheureusement, les chances de voir une réforme radicale qui tire les leçons de ce qui a fonctionné pendant la pandémie – ainsi que de ce qui n'a pas fonctionné pendant la crise de la dette de la zone euro – sont proches de zéro. Les gardiens de l'orthodoxie budgétaire en Europe du Nord ne l'accepteront pas.
Ancrées dans le traité de Maastricht de 1992 qui a donné naissance à l'euro, les règles exigent que les gouvernements maintiennent la dette publique en dessous de 60 % du produit intérieur brut et plafonnent leur déficit budgétaire à 3 % du PIB. Le raisonnement était le suivant : puisque l'UE a un budget central macroéconomiquement minuscule et aucun mécanisme de redistribution des richesses, chaque État membre de la monnaie unique doit maintenir des finances publiques saines, pour éviter des retombées néfastes sur ses partenaires.
Le Pacte de stabilité de 1997, adopté sous la pression allemande avant le lancement de l'euro, visait à donner du mordant à ces limites. Il prévoyait des sanctions graduées aboutissant à de lourdes amendes pour les pays qui manquaient à plusieurs reprises les objectifs. Elles n'ont jamais été appliquées malgré les violations en série des pays du sud de l'Europe et ont depuis longtemps perdu toute crédibilité.
L'ensemble du débat, selon l'économiste Nicolas Veron du groupe de réflexion Bruegel et du Peterson Institute for International Economics, est « un théâtre politique de l'absurde sans conséquence.
« La leçon des 22 années d'existence de l'euro est que les sanctions ne seront jamais activées et n'ont aucun effet dissuasif, même dans les cas extrêmes. Par conséquent, toutes les règles budgétaires sont un tigre de papier », a-t-il déclaré.
De nombreux économistes affirment que les critères de Maastricht ont été conçus pour une époque révolue de hausse des taux d'intérêt, d'inflation et de croissance. Ce n'est plus approprié à un moment où les coûts d'emprunt ont diminué, la Banque centrale européenne aspire les obligations d'État, l'inflation est durablement faible et le potentiel de croissance a également diminué. Les limites du traité ne sont tout simplement pas réalistes aujourd'hui, avec la dette nationale italienne passée de 130 à 160 % du PIB pendant la pandémie, celle de la France et de l'Espagne de moins de 100 à 120 % et celle de la Grèce de 185 à 210 %.
Changer les critères, cependant, nécessiterait de modifier les traités de l'UE avec l'accord unanime de tous les gouvernements et parlements de l'UE - peu probable étant donné que les défenseurs de la discipline budgétaire de l'UE répugnent à abandonner l'arme la plus importante de leur arsenal.
Le ministre irlandais des Finances Pascal Donohoe, qui préside l'Eurogroupe des ministres des Finances, a exclu les appels d'experts - dont l'ancien économiste en chef du FMI Olivier Blanchard - pour remplacer le pacte par des normes budgétaires fixant des objectifs généraux adaptés à chaque pays, supervisés par des autorités fiscales nationales indépendantes. conseils d'administration, plutôt que d'être imposées par la Commission ou les ministres de l'UE.
Modèle autrichien
Heureusement, certains changements pourraient être apportés sans modifier le droit de l'UE ni réécrire péniblement un traité. Pour cela, nous pouvons remercier les Autrichiens.
Dans les années 1990, Vienne a trouvé un moyen de contourner les limites de la dette de l'UE en créant une entreprise publique. Appelé ASFINAG, il existe pour construire et entretenir les autoroutes autrichiennes - un projet massif avec un emprunt équivalent à environ 5% du PIB. À l'époque, l'Autriche avait du mal à remplir les critères d'adhésion à l'euro, faisant de tout type de dépenses un sujet d'examen nerveux.
Mais les emprunts garantis par l'État de l'entreprise sur les marchés des capitaux n'étaient pas considérés comme de la dette publique, car ils étaient alimentés par des flux de revenus dédiés, des péages pour camions et des frais d'utilisation annuels pour les voitures. L'ASFINAG verse même un petit surplus annuel à l'Etat. Intelligent.
"Il a été créé pour contourner le pacte et permettre l'investissement", se souvient Franz Nauschnigg, l'économiste qui a aidé à concevoir le système. "Il s'autofinance et nous a donné un réseau autoroutier très moderne, beaucoup moins cher que si vous l'aviez fait par le biais de partenariats public-privé."
La Bundesbank allemande, maniaque de la rectitude budgétaire, a contesté ce véhicule d'emprunt hors bilan auprès de l'Office des statistiques de l'UE. Mais Eurostat a confirmé l'exemption du modèle autrichien du calcul de la « dette publique ». Berlin a depuis adopté un système similaire pour la construction et l'entretien des autoroutes allemandes via une société appelée Autobahn GmbH.
"Vous pourriez faire de même pour financer des investissements publics dans les réseaux énergétiques intelligents, les parcs solaires, les câbles électriques transméditerranéens ou le haut débit", a déclaré Nauschnigg, qui a présenté ses idées à Bruxelles, Paris, Berlin et Rome. "Cela pourrait être fait à l'échelle de l'UE, ou en créant un système d'ASFINAG nationaux reliés entre eux."
L'idée de mettre entre parenthèses plus d'investissements publics hors des contraintes budgétaires a gagné du terrain dans la campagne pour les élections allemandes de septembre, alors que les politiciens débattent de l'opportunité et du moment de réactiver le «frein à l'endettement» constitutionnel qui limite considérablement les emprunts publics.
Les Verts, au coude à coude avec les conservateurs CDU/CSU dans les sondages d'opinion, ont proposé un fonds d'investissement public de 500 milliards d'euros pour la transition vers des énergies propres et renouvelables. Les sociaux-démocrates de centre gauche, tout en prônant un retour rapide à la limite d'endettement dite « schwarzer Null », veulent également exempter certaines catégories d'investissement du calcul.
Tous ces régimes visent à éviter de répéter les erreurs de la réponse de l'UE à la crise de la zone euro, lorsque l'austérité synchronisée a fait s'effondrer l'investissement public, déclenchant une récession à double creux, réduisant le potentiel de croissance et aggravant le déficit d'investissement du secteur privé.
Que demander de plus ?
Eh bien, les changements ne manqueront pas de déclencher une bagarre sur ce qui constitue une bonne et une mauvaise dette. Certains pays, comme la France, ont longtemps préconisé d'exclure les achats d'équipements de défense du calcul de la dette, par exemple. D'autres soutiennent que les dépenses d'éducation sont l'investissement le plus propice à la croissance de tous – et devraient être exemptées.
Les faucons fiscaux, quant à eux, avertissent que les marchés financiers – les arbitres ultimes de la viabilité de la dette d'un pays – ne seront pas trompés longtemps par une comptabilité créative.
Comme le dit l'eurodéputé allemand conservateur Markus Ferber : « La dette, c'est la dette. Bien sûr, il importe que j'emprunte pour payer de belles vacances ou pour acheter une voiture pour me rendre au travail. Mais je mets en garde contre le lancement d'un débat public sur les bonnes et les mauvaises dettes. Nous devons regarder la réalité de la soutenabilité de la dette.
Le problème fondamental, a déclaré Ferber, est que des pays comme la France et l'Italie n'ont pas réduit leur dette en période de prospérité et auront des difficultés lorsque les taux d'intérêt remonteront. C'est un point juste, et l'Europe continuera d'avoir besoin de règles raisonnables pour équilibrer les dépenses courantes avec les recettes. Mais cela ne doit pas empêcher l'UE de contourner les plafonds obsolètes de la dette pour promouvoir des investissements publics vitaux.
